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序言（摘要）

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要適應(yīng)這一新的功能和定位，因此當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。而預(yù)算作為財(cái)政制度的核心內(nèi)容，必然要在國(guó)家治理中發(fā)揮重要的角色。作為現(xiàn)代財(cái)政制度基礎(chǔ)的現(xiàn)代預(yù)算制度，其目標(biāo)是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理�，F(xiàn)代預(yù)算制度的基本要素是內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績(jī)效和公開透明，而現(xiàn)代預(yù)算制度最直接表現(xiàn)形式就是預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。預(yù)決算差異作為預(yù)算編制和執(zhí)行的直接結(jié)果，對(duì)于充分把握預(yù)算管理水平，發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程中存在的問題具有重要參考價(jià)值。
本書立足于中國(guó)一般公共預(yù)算支出預(yù)決算差異的典型事實(shí)，深入分析預(yù)決算差異的整體特征和結(jié)構(gòu)特征。在系統(tǒng)呈現(xiàn)預(yù)決算差異特征事實(shí)的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)預(yù)決算差異的屬性，對(duì)其形成機(jī)制和影響因素進(jìn)行分析，并探究影響我國(guó)預(yù)決算差異的主要因素。首先，全方位、多角度明確一般公共預(yù)算支出預(yù)決算差異的典型特征和演變趨勢(shì)。結(jié)合我國(guó)一般公共預(yù)算體系，分別從總量層面、結(jié)構(gòu)層面、區(qū)域異質(zhì)性層面等不同角度對(duì)預(yù)決算支出差異進(jìn)行深入細(xì)致的研究。其次，根據(jù)預(yù)決算差異背后的邏輯，歸納總結(jié)預(yù)決算差異的屬性，并結(jié)合我國(guó)預(yù)算功能取向，為客觀認(rèn)識(shí)預(yù)決算差異奠定理論基礎(chǔ)；同時(shí)充分借鑒已有文獻(xiàn)的研究成果，并根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各階段的全周期運(yùn)行特點(diǎn)，從預(yù)算過程 預(yù)算結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度梳理出可能影響預(yù)決算差異的技術(shù)因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、管理因素、主體互動(dòng)因素，并借助實(shí)證分析框架進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。第三，基于回歸方程的分解法，分別利用基于R2的夏普利值分解和MQ指數(shù)測(cè)度不同因素對(duì)預(yù)決算差異的貢獻(xiàn)度，探尋預(yù)決算差異的主要來源，充分認(rèn)識(shí)我國(guó)預(yù)算管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。第四，總結(jié)一般公共預(yù)算支出預(yù)決算差異的內(nèi)部動(dòng)態(tài)特征，結(jié)合從年初預(yù)算--調(diào)整預(yù)算--決算的預(yù)算周期，分析預(yù)決算差異在年度內(nèi)普遍呈現(xiàn)先增加后減少的倒V型模式的原因。最后，通過借鑒美、法、日等國(guó)的預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更清晰認(rèn)識(shí)我國(guó)政府預(yù)算管理過程中存在的缺陷，推動(dòng)我國(guó)的預(yù)決算差異管理制度不斷完善。
本書的主要結(jié)論是：（1）各級(jí)政府預(yù)決算差異具有普遍性，且存在結(jié)構(gòu)性差別。整體特征分析發(fā)現(xiàn)：2013年以來我國(guó)一般公共預(yù)算支出預(yù)決算差異規(guī)模均大于一般公共預(yù)算收入，超支成為預(yù)決算差異的突出表現(xiàn)形式；2011年以后預(yù)決算差異度出現(xiàn)下降，但絕對(duì)規(guī)模不降反增，2017年支出預(yù)決算差異規(guī)模超過2011年達(dá)到新高；地方層面的預(yù)決算差異規(guī)模和差異度均高于中央；省級(jí)預(yù)決算差異、調(diào)整差異和執(zhí)行差異三者呈倒V形，調(diào)整差異通常為正，執(zhí)行差異通常為負(fù)，但是決算數(shù)通常仍會(huì)大于年初預(yù)算數(shù)。結(jié)構(gòu)特征分析發(fā)現(xiàn)：支出科目越細(xì)化預(yù)決算差異越大，離散程度越高；中央預(yù)決算差異穩(wěn)定度更高，且在社會(huì)保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出和節(jié)能環(huán)保支出等科目預(yù)決算差異較大，而地方在一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出等科目預(yù)決算差異較大；項(xiàng)目支出預(yù)決算差異總體大于基本支出預(yù)決算差異。區(qū)域特征分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)整差異的區(qū)域特征明顯，但執(zhí)行差異的區(qū)域特征并不明顯，其中東部地區(qū)調(diào)整差異更小，因此總體來看東部地區(qū)預(yù)決算差異小于中西部地區(qū)。
（2）預(yù)決算差異具有普遍性、不可預(yù)知性、非對(duì)稱性、成因多樣性、適度性，要客觀認(rèn)識(shí)預(yù)決算差異。一般公共預(yù)算支出預(yù)決算差異具有的五大屬性決定了預(yù)決算差異的復(fù)雜性，因此認(rèn)識(shí)預(yù)決算差異不能一概而論，要從導(dǎo)致預(yù)決算差異的主要成因出發(fā)，分類視之，即理性認(rèn)識(shí)客觀因素，主動(dòng)化解不合理因素，鼓勵(lì)支持節(jié)支因素。基于預(yù)算過程 預(yù)算結(jié)構(gòu)二維邏輯框架，將預(yù)決算差異的成因歸類為六類技術(shù)因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、管理因素和主體互動(dòng)因素。
（3）通過預(yù)算管理主體間的博弈分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門、支出部門和監(jiān)督部門之間的互動(dòng)行為影響預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行的規(guī)范性，進(jìn)而影響預(yù)決算差異。預(yù)算編制過程中，影響支出部門與財(cái)政部門之間的博弈均衡的因素有：財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算的削減比例、財(cái)政部門審核預(yù)算的成本、支出部門虛報(bào)預(yù)算的成本、財(cái)政部門和支出部門的信息不對(duì)稱從程度會(huì)影響預(yù)算編制過程的均衡結(jié)果。支出部門之間的博弈表明，由于預(yù)算規(guī)模既定，社會(huì)獲得公共物品與服務(wù)的總量也是一定的，而這種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)是需要相應(yīng)成本的，其最終結(jié)果應(yīng)該是某種負(fù)和的社會(huì)損失。預(yù)算監(jiān)督過程中，通過分析是否財(cái)政結(jié)余的博弈過程發(fā)現(xiàn)，均衡結(jié)果與監(jiān)督部門對(duì)未及時(shí)結(jié)余的懲罰力度、實(shí)質(zhì)結(jié)余資金規(guī)模、結(jié)余后第二年度的削減規(guī)模、支出部門選擇不結(jié)余的處理成本、監(jiān)督部門選擇監(jiān)督的成本有關(guān)。
（4）通過靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板模型對(duì)技術(shù)因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、管理因素的回歸發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)不確定程度、轉(zhuǎn)移支付占比、晉升壓力、政策不確定性、潛在GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增速、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政透明度會(huì)顯著影響預(yù)決算差異。內(nèi)部動(dòng)態(tài)特征分析結(jié)果表明，由于各因素的作用路徑不同，對(duì)調(diào)整差異和執(zhí)行差異的影響存在不同，部分因素在調(diào)整差異中顯著而執(zhí)行差異中不再顯著經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)偏差、財(cái)政收入增速和財(cái)政透明度，部分因素在調(diào)整差異中不顯著而預(yù)算執(zhí)行差異中顯著經(jīng)濟(jì)不確定程度、財(cái)政分權(quán)、政策不確定性、潛在GDP增長(zhǎng)率、人均GDP。
（5）通過利用Shapely分解和MQ指數(shù)對(duì)預(yù)決算差異影響因素的貢獻(xiàn)度分解，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的預(yù)決算差異最主要的來源是制度因素和管理因素，并同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)因素影響。其中制度因素主要作用于影響調(diào)整差異，管理因素在執(zhí)行差異中的作用更為明顯。
（6）預(yù)決算差異的成因具有地區(qū)異質(zhì)性，通過分析發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)貢獻(xiàn)度最高的三個(gè)因素分別為官員晉升壓力、財(cái)政收入增速、財(cái)政分權(quán)；中部地區(qū)貢獻(xiàn)度最高的三個(gè)因素分別為財(cái)政分權(quán)、人均GDP和轉(zhuǎn)移支付占比；而西部地區(qū)貢獻(xiàn)度最高的三個(gè)因素分別為財(cái)政收入增速、經(jīng)濟(jì)增速和轉(zhuǎn)移支付占比。時(shí)間異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的延續(xù)，影響因素結(jié)構(gòu)存在一些規(guī)律性變動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的貢獻(xiàn)度呈下降趨勢(shì)，宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)差異的貢獻(xiàn)度呈上升趨勢(shì)。
總體來說，我國(guó)各級(jí)一般公共預(yù)算支出普遍存在不同程度的預(yù)決算差異。我們要客觀認(rèn)識(shí)預(yù)決算差異，分類施策理性認(rèn)識(shí)客觀因素，主動(dòng)化解不合理因素，鼓勵(lì)支持節(jié)支因素,以提高資源配置效率和執(zhí)行效率，更好履行政府受托責(zé)任。要認(rèn)識(shí)到我國(guó)當(dāng)前階段預(yù)決算差異的主要成因是制度性因素和管理因素，以及預(yù)算調(diào)整差異和預(yù)決算執(zhí)行差異性質(zhì)的不同，未來需不斷優(yōu)化制度并強(qiáng)化預(yù)算管理。
具體政策建議為：一是加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算法治化建設(shè)。二是加強(qiáng)各項(xiàng)制度有效銜接，進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政體制，理順政府間收支責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度。三是提高預(yù)算編制科學(xué)性，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，提高宏觀預(yù)測(cè)能力，并進(jìn)一步完善預(yù)算管理，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制。四是進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程，建立預(yù)算調(diào)整控制機(jī)制。五是優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)預(yù)算主體良性互動(dòng)，完善預(yù)算監(jiān)督體系，營(yíng)造公開透明預(yù)算環(huán)境。六是強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，將預(yù)決算差異納入預(yù)算績(jī)效管理。