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在人類生存的地球，世界上最大規(guī)模的環(huán)境狀態(tài)變化正在北極發(fā)生。
在未來幾十年中，氣候的變化將使北極從持續(xù)千萬年的海洋冰蓋變?yōu)榧竟?jié)性的無冰海洋，從一個遙不可及的荒原變成一個擁有開闊水域的大洋。北冰洋的改變將創(chuàng)造一個人類從未經(jīng)歷過的自然系統(tǒng)。其演變之劇烈、發(fā)展之迅速，遠遠超出了人們先前的預計。2012年9月北極夏季海冰范圍減少再次創(chuàng)歷史紀錄，達到347萬平方公里，而1980年同一月份的海冰范圍約為780萬平方公里。過去幾十年，海冰面積是按照每10年8%的速度縮減。北極地區(qū)溫度上升、永久凍土層解凍，以及冰川、冰架大面積融化、海冰面積銳減等現(xiàn)象強有力地證明了全球變暖對北極海域產(chǎn)生了重大影響；而北極海域?qū)е碌谋鶎尤诨瘜�會反作用于全球氣候系統(tǒng)，加速引起全球氣候變暖。參見Arctic Council，Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report(AMSA)，http://wwwarcticgov/publications/AMSA_2009_Report_2nd_printpdf；參見Arctic Climate impact assessment，http://wwwaciauafedu/PDFs/ACIA_Policy_Documentpdf。自然環(huán)境的這種變化影響的將不只是北極地區(qū)，而是整個星球。北極的變化，特別是環(huán)境和生態(tài)的變化，其影響和后果已經(jīng)遠遠超出北極的地理分界線，傳遞到北極周邊地區(qū)甚至全球。人類在北極之外的行為也會影響到北極的自然和生態(tài)環(huán)境。作為依托于自然而生存的人類，在自然變化來臨之日，除了不安，還應付諸行動。與此同時，人類需調(diào)整自己的生活和生產(chǎn)經(jīng)驗以及社會權(quán)力安排來適應新的自然系統(tǒng)，并在不同的認同團體間建立起新的社會治理機制。在變化中尋求環(huán)境和經(jīng)濟增長的平衡，尋求利益和持續(xù)發(fā)展的機會。
極地氣候變暖加劇了冰蓋的消融。人們在共同應對氣候變化的同時，對隨之而來的資源開采、航道利用、漁業(yè)捕撈和旅游資源的開發(fā)備感興趣。曾幾何時，因為北極天寒地凍、人煙稀少，也因為人類的科技水平較為落后，工業(yè)發(fā)展并沒有大規(guī)模染指北極。如今，人類不斷提升的探測技術(shù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)北極蘊藏著豐富的金礦、鉆石和其他礦藏，全球18%未開采的石油和30%未開采的天然氣也集中于北極地區(qū)。氣候變暖在數(shù)十年內(nèi)將使得北極海冰在夏季消失，北極航道的商業(yè)利用已經(jīng)提上世界主要航運公司的日程。
與此同時，環(huán)繞北冰洋的五個沿岸國家愈發(fā)強勢地主張它們對北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)。其他的北極國家、當?shù)鼐用瘛⑸鐣�團體以及非北極國家同樣也在發(fā)表它們對北極治理的觀點。在北極變化過程中，北極地區(qū)的人民求發(fā)展、求生存、求環(huán)境，各種政治和利益團體也求權(quán)利、求資源、求利益。人類社會發(fā)展的經(jīng)驗表明，一旦人們充分了解了來自外界風險的信息，并逐漸形成較為一致的看法，那么采取并實施統(tǒng)一的、必要的措施就變?yōu)榭赡�。人類社會作為自然界最復雜、最具組織能力的社會系統(tǒng)，一旦因為條件變化而失去平衡，則必然會在吸納新的因素、考慮新的成本、期待新的收益的基礎(chǔ)上，通過社會間的博弈、妥協(xié)過程建立新的制度平衡。目前的北極正處在這樣一個時期：自然的變化打破了北極的生態(tài)平衡，自然的變化所帶來的經(jīng)濟機會打破了既有的北極社會平衡，而二者之間的相互影響又打破了自然生態(tài)和人類社會之間的平衡。當北極嚴重的環(huán)境和生態(tài)問題及經(jīng)濟發(fā)展機會同時出現(xiàn)在人們面前時，建立起新的北極治理制度的任務就無法回避了。本書將要展現(xiàn)的就是人類面對北極自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化重建治理制度的過程。
第一節(jié)變化中的北極概念
北極在哪里？范圍有多大？這是一個確定而又模糊的概念。當我們討論北極問題時，有必要討論一下北極的空間范圍，以及相關(guān)的主要問題。說北極范圍是一個明確的地理概念，那是因為地理學上有一個以地球維度劃分的北極圈的概念。根據(jù)這個劃分，北緯66°33′44″以北地區(qū)可以稱作“北極地區(qū)”。北極地區(qū)包括了北極極點附近地區(qū)，以及北極圈內(nèi)的土地和海洋。如果將地緣政治和人類因素包含在內(nèi)，則可以這樣描述，北極地區(qū)包括了北冰洋和與之相鄰的8個國家的部分領(lǐng)土。這8個國家分別是美國、加拿大、俄羅斯、丹麥（格陵蘭）、芬蘭、冰島、挪威和瑞典。以上的劃分方法或者體現(xiàn)了地理氣候的相鄰性，或者包含了基于歷史關(guān)聯(lián)和生活傳統(tǒng)等文化上的相鄰性�；�于此，我們說北極地理范圍是明確的。
近些年更多關(guān)于北極空間范圍的定義出現(xiàn)了。這些定義的出現(xiàn)，不是為了挑戰(zhàn)北極地理概念的科學性，也不是挑戰(zhàn)北極8國對其領(lǐng)土和海洋權(quán)益的擁有權(quán)，而是為了北極具體領(lǐng)域的治理�？茖W地進行空間劃分為領(lǐng)域治理提供了科學實施的空間依托。如在北極漁業(yè)的治理區(qū)域過程中，劃分就是一個“對三維海洋空間進行特殊用途的分析和分配的過程，這一過程有助于政治進程所設(shè)定的生態(tài)、經(jīng)濟和社會目標共同實現(xiàn)的愿景”。Douvere F，Ehler C，New perspectives on sea use management:initial findings from European experience with marine spatial planning，Journal of Environmental Management，2009，90:78科學地劃分海洋治理空間將有助于有限資源的合理使用，確保脆弱生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。合理而科學的空間劃分將增進各利益攸關(guān)方之間在這一空間的良性互動，這樣的互動結(jié)果可以平衡人類對經(jīng)濟發(fā)展的需求和環(huán)境治理之間的矛盾。
北極理事會不同的工作組對于北極的空間劃分都有著自己的基于學科和治理需要的定義。北極動植物保護工作組（CAFF）和北極監(jiān)測與評估工作組（AMAP）就有著不同的定義（如圖1-1所示）。關(guān)于北極的空間范圍劃分還存在著7月份10℃等溫線（海洋區(qū)域則以海水表面溫度5℃為等溫線基準）以北地區(qū)的概念。這一概念反映在植物生長上，就是樹木生長區(qū)和苔原地帶的區(qū)分線。
圖1-1北極范圍圖
國際海事組織在制定《極地水域航行船舶強制性規(guī)則》時，必須對極地的區(qū)域概念，也就是規(guī)則適用的南極和北極空間范圍做一個定義。國際海事組織對北極水域的定義如下：北極水域是指位于由北緯58°、西經(jīng)42°到北緯63°37′、西經(jīng)35°27′的連線以北，至北緯67°3′9″、西經(jīng)26°33′4″的恒向線，隨后至斯瓦爾巴德群島的恒向線，揚馬延島以及由揚馬延島至熊島的南岸，從熊島到卡寧諾斯角的一個大圓弧線，從亞洲大陸北部海岸向東到白令海峽，從白令海峽向西直到北緯60°的伊皮爾斯基，然后隨著北緯60°緯線向東，包括埃托林海峽，從北美洲大陸北部海岸向南直到北緯60°，接著沿北緯60°緯線向東至西經(jīng)56°37′1″，最后至北緯58°、西經(jīng)42°。IMO，Development of a Mandatory for Ships Operating in Polar Waters:Report of the Intersessional Working Group，SDC1/3，10 October 2013，p8
在國際海事組織制定《極地水域航行船舶強制性規(guī)則》過程中，國際地球之友（FOEI）等環(huán)境保護組織在規(guī)則適用邊界劃分問題上，提出了基于北極水域動物生態(tài)活動圈劃分的提案。FOEI的提案反映的是“生物地區(qū)主義”運動的主張，它追求一種主動適應各種生態(tài)要求的生活方式和治理方式。生物地區(qū)主義者按照所謂“生物地區(qū)”的地緣政治實體來組織社會和訂立制度，這種生物地區(qū)不是依據(jù)政治因素來武斷地劃定，而是重視自然條件的特征，如分水嶺的存在、動植物種群的變遷、土地類型或者地質(zhì)形態(tài)的差異。\\\\[美\\\\]丹尼爾·A科爾曼著，梅俊杰譯：《生態(tài)政治：建設(shè)一個綠色社會》，上海譯文出版社，2006年版，第102頁。
2011年5月12日，第七屆北極理事會外長會議在丹麥格陵蘭島首府努克舉行，與會國家外長簽署了北極理事會成立15年以來首個正式協(xié)定——《北極�？账丫葏f(xié)定》，就各成員國承擔的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責任進行了規(guī)劃。作為北極理事會第一個具有法律約束力的協(xié)議，它需要落實責任，確保搜救措施得到落實，因此必須對相關(guān)國家在北極的搜救范圍作出明確劃定（圖1-2）。
圖1-2北極搜救協(xié)定范圍圖
資料來源：北極門戶網(wǎng)站,http://libraryarcticportalorg。