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前 言
識(shí)別公共政策問(wèn)題的類(lèi)型、分析影響并安排治理已成為公共政策分析的重要主題。對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，鑒于資源、能力、面向等多重約束，該主題更為關(guān)鍵。一方面，宏觀(guān)政策安排對(duì)基層治理的要求越來(lái)越高，中國(guó)式現(xiàn)代化賦予了基層較高的治理期望。黨的二十大報(bào)告首次將完善社會(huì)治理體系置于國(guó)家安全的章節(jié)內(nèi)，提出及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，意味著應(yīng)以基層之治夯實(shí)中國(guó)之治。另一方面，近年來(lái)屬地管理的政策異化已成為基層政府不可承受之重，旨在守土有責(zé)的屬地管理逐漸淪為上級(jí)職能部門(mén)甩鍋推責(zé)的工具，影響了基層治理實(shí)效�；鶎又卫砝Ь撑c人民善治期望形成了治理期望落差。對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，大多數(shù)問(wèn)題是可以通過(guò)常規(guī)方式解決的，如行政執(zhí)法、領(lǐng)導(dǎo)重視、加大投入等，因?yàn)檫@些通常是有例可循的常規(guī)問(wèn)題；而另有一些則是無(wú)法通過(guò)常規(guī)方式來(lái)解決的復(fù)雜事務(wù)，如百姓急難愁盼的關(guān)鍵小事，通常并無(wú)案例可循，或者問(wèn)題的管理情景發(fā)生了顯著變化導(dǎo)致已有的解決方式不能適用�；鶎訌�(fù)雜事務(wù)的差異性特點(diǎn)決定了標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性建構(gòu)傳統(tǒng)的失靈，而守土有責(zé)的壓力又要求基層政府必須面對(duì)復(fù)雜難題。實(shí)際上，使命型政黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層干部始終把解決人民群眾的急難愁盼問(wèn)題作為頭等大事。托馬斯海貝勒（Thomas Heberer）等稱(chēng)縣鄉(xiāng)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為戰(zhàn)略群體，表明這個(gè)群體的主觀(guān)努力是中國(guó)之治的重要一環(huán)。當(dāng)代中國(guó)基層的諸多鮮活實(shí)踐為中國(guó)特色的公共管理理論發(fā)展提供了肥沃土壤。
基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安。 2021年 4月，中央層面印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，指出基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。全國(guó)各地迅速響應(yīng)，因地制宜地采取措施，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，打造共建共治共享的治理共同體。從行動(dòng)主體來(lái)看，基層治理是指在基層范圍內(nèi)政府、社會(huì)組織、自治組織、公民等多元行動(dòng)主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的社會(huì)治理行動(dòng)。從治理手段來(lái)看，基層治理是指多種主體通過(guò)政治、法治、德治、自治、智治等社會(huì)規(guī)制手段開(kāi)展的社會(huì)治理行動(dòng)。從治理目標(biāo)來(lái)看，基層治理的直接目標(biāo)是化解基層社會(huì)矛盾、解決基層社會(huì)問(wèn)題，基層治理的核心目標(biāo)是在維持社會(huì)秩序的前提下激發(fā)社會(huì)活力。
2024年 7月召開(kāi)的黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步明確了全面深化改革的總目標(biāo)和時(shí)間表。決定提出：健全社會(huì)治理體系。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。事實(shí)上，黨的二十大報(bào)告將完善社會(huì)治理體系置于推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的章節(jié)之內(nèi)，充分說(shuō)明了有序、平安的社會(huì)治理對(duì)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的重要支撐作用。在流動(dòng)性加劇、信息即時(shí)性突出、溢出效應(yīng)顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，細(xì)微的矛盾糾紛若處置不及時(shí)就可能升級(jí)、演化為惡劣的事件，這考驗(yàn)著基層的發(fā)現(xiàn)能力。同時(shí)，民眾重情重義的傳統(tǒng)及人口眾多的現(xiàn)狀又考驗(yàn)著基層的處理能力。
2019年 11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)首次提出人民城市人民建，人民城市為人民的重要理念。 2023年習(xí)近平總書(shū)記在上�？疾鞎r(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要把增進(jìn)民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把全過(guò)程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體，打通服務(wù)群眾的最后一公里，認(rèn)真解決涉及群眾切身利益的問(wèn)題，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，完善基層治理體系，筑牢社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。作為超大城市的上海，有可以漫步的金融中心，有風(fēng)吹稻浪的鄉(xiāng)村，但也有還需治理的城鄉(xiāng)接合部。異質(zhì)化的群體產(chǎn)生差異化的治理需求。當(dāng)然，任何群
體都是城市治理的參與主體。解決老百姓面臨的急難愁盼問(wèn)題是基層政府踐行使命擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾�體現(xiàn)，也是檢驗(yàn)治理效度的直觀(guān)指標(biāo)。因?yàn)槿菀妆豢匆?jiàn)，所以基層是落實(shí)人民城市理念的重要場(chǎng)域。正是在這樣的背景下，本書(shū)選擇了上海市青浦區(qū)為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)青浦的走訪(fǎng)、調(diào)研，選取了 7個(gè)典型案例，從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行了深入的研究。
選擇青浦區(qū)為研究對(duì)象的理由有以下兩點(diǎn)：（1）青浦區(qū)不平衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)是上海，甚至是全國(guó)的一個(gè)縮影。青浦區(qū)位于上海市西南部，下轄 3個(gè)街道和 8個(gè)鎮(zhèn)，總體上可以分為以中央商務(wù)區(qū)為核心的東部、獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)的新城、富有江南水鄉(xiāng)韻味的西部 3個(gè)片區(qū)。青浦的東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有較好的資源條件，但人口流動(dòng)量大，民眾對(duì)公共服務(wù)的需求也較高；中部地區(qū)則是老城廂，承擔(dān)著較多的政治功能，而且面臨著新城建設(shè)的契機(jī)；西部地區(qū)是典型的鄉(xiāng)村，分布著大小不一的古鎮(zhèn)，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但承擔(dān)著長(zhǎng)三角一體化的示范區(qū)引領(lǐng)作用。如此差異明顯的區(qū)域，可以為上海，甚至全國(guó)的社會(huì)治理提供一定的借鑒意義。（2）近幾年來(lái)，青浦區(qū)以建設(shè)戰(zhàn)略賦能區(qū)、數(shù)創(chuàng)新高地、幸福溫暖家為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益持續(xù)提升，城市功能和核心競(jìng)爭(zhēng)力大幅躍升，群眾的獲得感、幸福感、安全感邁上更高臺(tái)階，黨的建設(shè)質(zhì)量和水平不斷提高。尤其是在以幸福社區(qū)為代表的基層治理創(chuàng)新、以客堂間為代表的平安建設(shè)、多樣化的基層矛盾調(diào)解處理以及長(zhǎng)三角一體化的國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略布局等方面貢獻(xiàn)了青浦力量。溫暖，是城市發(fā)展的執(zhí)著追求；家，是每個(gè)人的港灣。打造近悅遠(yuǎn)來(lái)的溫暖家，必須踐行人民城市重要理念，用最好的資源和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)不斷增進(jìn)民生福祉，提高群眾生活水平。如今，在溫暖家基層治理品牌的探索和實(shí)踐中，群眾自治共治充滿(mǎn)活力，公共服務(wù)日漸精準(zhǔn)高效，一幅幅近悅遠(yuǎn)來(lái)、共建共治共享的溫暖家生動(dòng)圖景，正在青浦的居民社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村徐徐展開(kāi)。
為全景展現(xiàn)青浦區(qū)的基層治理現(xiàn)狀，自 2021年 6月起，青浦區(qū)政法委邀請(qǐng)上海政法學(xué)院基層治理研究團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了學(xué)者走村居幸福溫暖家專(zhuān)題調(diào)研活動(dòng)。在過(guò)去三年的時(shí)間里，團(tuán)隊(duì)成員通過(guò)走訪(fǎng)、座談、參與式觀(guān)察等多種社會(huì)調(diào)查手段對(duì)青浦區(qū)特色村居、街鎮(zhèn)、委辦局共計(jì) 35個(gè)單位進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，并對(duì)黨建引領(lǐng)、幸福社區(qū)、客堂間、城管下沉社區(qū)、矛盾調(diào)處、科技賦能等特色亮點(diǎn)工作進(jìn)行了深入的案例研究，形成了系列研究成果。為了更好地呈現(xiàn)青浦區(qū)的基層治理創(chuàng)新探索，我們將研究心得匯編成書(shū)，以期更好地指導(dǎo)實(shí)踐，為中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化的上海實(shí)踐貢獻(xiàn)青浦智慧。
本書(shū)取名為《上善之城：基層治理現(xiàn)代化的理論與實(shí)踐》有兩層含義：一方面，綠色青浦上善之城是青浦城市形象的宣傳主題，誠(chéng)信、友善、包容是其內(nèi)核；另一方面，基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求應(yīng)為上善若水，即主張向上、向善。書(shū)稿寫(xiě)作分工如下：前言、第一章的撰寫(xiě)者為辛方坤，第二章的撰寫(xiě)者為王曉燕，第三章的撰寫(xiě)者為楊小輝，第四章的撰寫(xiě)者為孔凡河，第五章的撰寫(xiě)者為溫曼，第六章的撰寫(xiě)者為辛方坤，第七章的撰寫(xiě)者為王聰；每一章的延伸閱讀撰寫(xiě)者為辛方坤、王聰，延伸閱讀部分原載于平安青浦公眾號(hào)，收錄本書(shū)時(shí)略作修改。本書(shū)由辛方坤負(fù)責(zé)統(tǒng)稿。
辛方坤