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第一章基礎(chǔ)理論 1不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)和法律定位 2015年3月1日起施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）規(guī)定國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度，意味著自2007年《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來(lái)，正式建立這一制度。這是規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記行為、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的重要保障，也是貫徹國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府治理效率、方便群眾辦事的重要舉措。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是制度建立的重要環(huán)節(jié)。目前全國(guó)基本以國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）為樣板分別成立不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)登記中心，但各地對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)理解差異，直接影響到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)整合。本文試圖從比較法上展開討論，結(jié)合司法判決，探尋不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)問(wèn)題。 一、不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì) 登記行為的性質(zhì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置和定位具有重要意義。《暫行條例》第2條就不動(dòng)產(chǎn)登記加以界定：不動(dòng)產(chǎn)登記，是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。本條例所稱不動(dòng)產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物�！稌盒袟l例》并未對(duì)其性質(zhì)究屬民事還是行政作出界定。學(xué)界對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為存在三種意見(jiàn)：行政行為說(shuō)、民事行為說(shuō)、雙重屬性說(shuō)。其中行政行為說(shuō)分為行政確認(rèn)說(shuō)和特殊的行政行為說(shuō)——準(zhǔn)法律行為的行政行為和物權(quán)公示行為。 民事行為說(shuō)認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)上屬于民事行為，理由是登記系基于當(dāng)事人的登記申請(qǐng)發(fā)生，通過(guò)登記發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的私法效果，原因行為在于當(dāng)事人之間作出物權(quán)變動(dòng)的法律行為，核心是當(dāng)事人的意思表示，而非登記機(jī)構(gòu)的登記行為。登記的目的就是要確認(rèn)物權(quán)變動(dòng)并將之告訴有利害關(guān)系的第三人，登記行為并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只是將已經(jīng)發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)通過(guò)登記加以公示。規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記制度的《民法典》是典型的私法。 民事行為說(shuō)抓住了登記的本質(zhì)，但其不能解釋登記機(jī)構(gòu)的官方性和國(guó)家公權(quán)力介入對(duì)登記效力的保障，不利于保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，而在司法實(shí)踐中就登記機(jī)構(gòu)提起的訴訟都是行政訴訟。顯然司法實(shí)務(wù)并不支持不動(dòng)產(chǎn)登記的民事行為說(shuō)。 從歷史上看，分散登記時(shí)期我國(guó)的各個(gè)不動(dòng)產(chǎn)類別的登記權(quán)都屬于不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)行政管理部門，比如《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有土地、國(guó)有土地由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定房產(chǎn)登記部門是縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并登記造冊(cè)�！渡�林法》規(guī)定，國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木、林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)�！逗Ｓ蚬芾矸ā芬�(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海，由國(guó)家海洋漁業(yè)局登記造冊(cè)，縣級(jí)以上地方政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海，由批準(zhǔn)用海的地方政府登記造冊(cè)，海洋行政主管部門負(fù)責(zé)登記的具體工作。 但是我們不能根據(jù)登記機(jī)構(gòu)來(lái)確定登記行為的性質(zhì)，否則就會(huì)得出：同樣的登記行為，登記機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)就是行政行為，登記機(jī)構(gòu)是司法機(jī)關(guān)則是司法行為。比如德國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州地方法院，日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及派出所。應(yīng)該說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)上屬于行政行為，是為理論界和司法實(shí)務(wù)界公認(rèn)的，這是由其登記機(jī)構(gòu)的官方性、登記權(quán)限和程序的行政法定性、登記機(jī)構(gòu)的行政可訴性決定的。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)房屋登記機(jī)構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復(fù)制登記資料等事項(xiàng)相關(guān)的行政行為或者相應(yīng)的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 我們也要看到不動(dòng)產(chǎn)登記私法的一面，登記的根本目的是貫徹物權(quán)的公示和公信原則，這使其截然不同于一般的行政管理行為。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記并非一種行政許可，因?yàn)椴�沒(méi)有給申請(qǐng)人設(shè)立其從事特定活動(dòng)的權(quán)利。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記并非行政確認(rèn)。行政確認(rèn)說(shuō)是多數(shù)行政法學(xué)者和行政審判庭法官接受的觀點(diǎn)，該說(shuō)認(rèn)為登記行為是登記機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)不動(dòng)產(chǎn)上的物權(quán)予以登記公示，依法確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬關(guān)系并使之具有對(duì)世效力的行政行為。登記的目的在于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬和內(nèi)容的確認(rèn)，賦予申請(qǐng)人法律上認(rèn)可并受到保護(hù)的物權(quán)。這一說(shuō)法不僅違背不動(dòng)產(chǎn)登記的根本宗旨，造成對(duì)當(dāng)事人意思自由的不當(dāng)干預(yù)，而且混淆了民事關(guān)系和行政管理關(guān)系，使大量行政管理職能被不當(dāng)附加在登記上，扭曲了不動(dòng)產(chǎn)登記功能。 由上可知，不動(dòng)產(chǎn)登記只是對(duì)客觀事實(shí)或既存的權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行單純的認(rèn)知，并不對(duì)申請(qǐng)人在民事實(shí)體法上的法律關(guān)系和享有權(quán)利作出判斷，只是就當(dāng)事人的申請(qǐng)作出能否記載于登記簿上的決定。只有法院才享有確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的終局性權(quán)力，登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有這個(gè)權(quán)力和能力。此外，登記的效力來(lái)自法律的規(guī)定，在法律行為之外的法律事實(shí)引發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中，比如因?yàn)楹戏ńㄔ旆课菰�始取得房屋所有�?quán)，登記甚至不是物權(quán)變動(dòng)的生效要件。登記與否完全不影響物權(quán)的取得，更談不上登記機(jī)構(gòu)對(duì)物權(quán)的確認(rèn)或許可。將登記作為行政確認(rèn)會(huì)導(dǎo)致法院和當(dāng)事人都將登記行為看作對(duì)實(shí)體法上民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)，在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛訴訟中法院和當(dāng)事人都要先通過(guò)行政訴訟推翻登記機(jī)構(gòu)的登記后才能解決民事上的權(quán)屬糾紛。這也不符合法院的司法解釋和“先民后行”的審判實(shí)踐。 從不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)和功能上看，不動(dòng)產(chǎn)登記既未賦予權(quán)利，也未免除義務(wù)，更沒(méi)有設(shè)定或剝奪權(quán)利或義務(wù)，因此既不屬于行政許可，也不屬于行政確認(rèn)，而是一種特殊的準(zhǔn)法律行為的行政行為——物權(quán)公示行為，性質(zhì)上屬于程序性行政行為，是登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)作出的可訴的行政行為，具有信賴?yán)�益保護(hù)的職責(zé)，對(duì)信賴其登記而受到損失的相對(duì)人承擔(dān)賠償責(zé)任。形象地說(shuō)，登記機(jī)關(guān)在登記中更像是一臺(tái)“復(fù)印機(jī)”，而不是“打印機(jī)”。 明確了這一點(diǎn)，有利于橫向上區(qū)分確權(quán)（權(quán)屬管理）和登記的職責(zé)，對(duì)我們區(qū)分交易和登記的職責(zé)，審批和登記的職責(zé)具有重要意義。更重要的是，確定了不動(dòng)產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)和承擔(dān)責(zé)任方式，可依此指導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的窗口建設(shè)和流程再造。