《規(guī)劃體系與編制指南》是中研智業(yè)系列叢書的第14本專著。本專著圍繞規(guī)劃體系構建，在深入研究并總結梳理各類規(guī)劃理論和研究成果的基礎上，結合了集團公司承擔編制的發(fā)展規(guī)劃編制指南、空間規(guī)劃試點工作經驗及持續(xù)對各類專項規(guī)劃的深入研究積累，是對我國三級四類規(guī)劃體系的落實和深化，是對我國各類規(guī)劃領域相關概念、理論方法、技術實踐的充分總結和深入研究思考，是對集團公司近20年規(guī)劃專業(yè)技術及編制實踐成果的系統性總結，具有承前啟后的重要意義。
以規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義的重要體現，也是中國社會長期和諧穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展的密碼。本書站在時代前沿，立足中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，著眼于全面建設社會主義現代化國家新征程，以深厚的理論功底和扎實的實踐基礎，就三級四類規(guī)劃編制，從理論到實踐進行了系統概括和有益探索，從體系到方法進行了全面的總結和大膽的創(chuàng)新，為新時代新階段編制新規(guī)劃提供了全新的實踐路徑。
本書是各級政府、科研院所、新型智庫和第三方機構編制發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃的操作指南，也可作為相關雙一流大學公共管理、工商管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等專業(yè)的教學用書和參考用書，是我國規(guī)劃類學科建設的系統性著作。
前言
重新認識規(guī)劃
當今，規(guī)劃不僅運用于組織、國家及其政治、經濟、社會、文化、科技、生態(tài)等各個層次、各個方面的工作部署、戰(zhàn)略安排，而且滲透到個人工作生活的每個環(huán)節(jié)。研究顯示，制定規(guī)劃是人類區(qū)別于動物的基本屬性之一a，是一種無處不在的人類活動。政府是規(guī)劃運用最為常見、最為廣泛和最為嚴肅的主體，本書研究和討論的規(guī)劃，就是指政府及其相關部門組織編制并實施的規(guī)劃。
盡管規(guī)劃是被廣泛運用的專業(yè)術語，得到了人們的普遍重視，但對于規(guī)劃的定義，不同領域的學者給出不同的闡釋。例如：規(guī)劃是為達到某種目標，對規(guī)劃對象，如經濟發(fā)展、空間發(fā)展未來狀況的設想、謀劃、部署或具體安排b；規(guī)劃是設計一個行動序列，以保證既定目標得以實現c；規(guī)劃是一種以語言為媒介、以理解為取向、使行為者得到合作的行動，它不僅是一個解釋過程或理解過程，還是一個互動的、反思的、質疑的和互補的過程d；規(guī)劃是一種有組織、有意識和連續(xù)的嘗試，規(guī)劃者通過選擇最佳的方法來實現既定的目標�？梢�，規(guī)劃必然以某項目標為前提，而該目標的實現又受制于一系列相關決策的制定a。盡管上述定義各有側重和延伸，但從中仍可以歸納出幾條規(guī)劃的基本要素或屬性：第一，既定目標，即規(guī)劃必須是基于確定或特定的目標，指向要清晰；第二，推動決策或系列行動，即包含于實現目標所必須實施的一系列決策或行動；第三，實現目標，即這些決策或行動必然引發(fā)下一項決策或行動，最終實現既定目標。
總結關于規(guī)劃的研究成果及實踐經驗，我們認為，規(guī)劃是政府為了實現既定目標，對規(guī)劃對象未來一個時期的發(fā)展設想、謀劃、部署做出的科學安排。換句話說，規(guī)劃就是為了實現某一領域既定目標，對未來整體性、長期性、基本性問題的思考、考量和整套行動方案的謀劃設計。就目前來看，規(guī)劃的內涵已得到極大豐富，是一門綜合性的交叉學科，涉及政治經濟學、經濟產業(yè)、公共管理、人文地理、工程技術、生態(tài)環(huán)境和美學藝術等諸多自然科學和社會科學領域，其外延則更寬泛，涉及人們生活和社會發(fā)展的方方面面。因而，要準
確理解規(guī)劃，就必須運用大量學科知識和扎實的實踐經驗。
演進規(guī)劃體系
在我國從站起來、富起來到強起來的偉大歷史進程中，我國規(guī)劃歷程跟隨經濟體制和社會治理變革的時代脈搏，大體經歷了四個階段的發(fā)展變革：計劃經濟主導下的起步發(fā)展期、改革開放到1995年的調整發(fā)展期、社會主義市場經濟體制建立至2012年的加快發(fā)展期、黨的十八大以來的改革創(chuàng)新期。在此過程中，規(guī)劃的內涵功能與作用方式等均發(fā)生了重大改變，突出表現為：以五年規(guī)劃（計劃）為核心的規(guī)劃體系逐步發(fā)展、形成、完善，規(guī)劃種類逐漸增多，規(guī)劃層級日益清晰，規(guī)劃深度漸次深化。在不斷探索實踐、調整提升的同時，形
成了縱向到底、橫向并列的規(guī)劃管理體制，呈現多規(guī)繁榮的景象，但由于類型繁多，造成內容矛盾沖突、相互掣肘的問題也深刻影響了規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展職能定位的充分發(fā)揮。改變多規(guī)并行、各自為政的局面，對規(guī)劃體制進行系統性、整體性的改革，整合各級各類規(guī)劃，構建適合時代發(fā)展要求的規(guī)劃體系，強化規(guī)劃的科學性、嚴肅性和權威性，勢在必行。
其實，在我國各類規(guī)劃的發(fā)展歷程中，均各自形成了相互獨立的規(guī)劃體系，包括編審層級、分類及實施監(jiān)督體制。例如，2005年編制十一五規(guī)劃綱要過程中，為推進五年規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、制度化，提高規(guī)劃的科學性、民主性，更好地發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調控、政府管理和資源配置中的作用，《國務院關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號）首次明確了三級三類的規(guī)劃體系：按行政層級，分為國家級規(guī)劃、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級規(guī)劃和市縣級規(guī)劃三級；按對象和功能，分為總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃三類。這在我國規(guī)劃史上，既是自1953年編制五年計劃以來孕育、產生的發(fā)展類規(guī)劃體系，對科學編制和有效實施發(fā)展類規(guī)劃起到了綱領性的指南作用，也是第一次明確提出構建層次分明、功能清晰、相互協調的規(guī)劃體系的要求，對統一各類規(guī)劃的規(guī)劃體系具有積極的促進作用。
黨的十八大以來，規(guī)劃體制改革納入國家深化改革重要事項之列。2018年，立足新發(fā)展階段，為進一步明確各類規(guī)劃功能定位，理順各類相互關系，避免交叉重復和矛盾沖突，《中共中央 國務院關于統一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）正式印發(fā)實施。這是新中國成立以來國家出臺的最高層級的規(guī)劃事業(yè)的綱領性文件，不僅明確了各類規(guī)劃的功能作用，更重要的是理順了發(fā)展類規(guī)劃、空間類規(guī)劃、區(qū)域類規(guī)劃和專項類規(guī)劃之間的關系，明確了國家發(fā)展規(guī)劃的統領性作用、國土空間規(guī)劃
的基礎性作用及區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃的支撐性作用，確立了三級四類規(guī)劃體系。此次建立和完善的規(guī)劃體系，是著眼于全面建設社會主義現代化國家新征程的重大改革，在我國規(guī)劃發(fā)展史上具有劃時代的里程碑意義，對于未來形成系統化的規(guī)劃理論和實踐體系具有開創(chuàng)性意義。
科學編制規(guī)劃
改革之前各類規(guī)劃自成體系的做法，將各類規(guī)劃通盤納入建立三級四類的統一規(guī)劃體系，同時明確實施規(guī)劃目錄管理、規(guī)劃充分銜接、規(guī)劃技術創(chuàng)新、規(guī)劃規(guī)范審查、規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、規(guī)劃監(jiān)督考核、規(guī)劃平臺管理及建立財政、金融、土地、產業(yè)、環(huán)保等政策與規(guī)劃的協調機制，意味著對規(guī)劃的法定性、嚴肅性、權威性，對規(guī)劃編制的科學性、指導性及可操作性提出了更高的要求，標志著我國規(guī)劃事業(yè)進入了高質量發(fā)展新階段。規(guī)劃編制是一項政策導向、程序嚴謹、標準規(guī)范的技術工作，在百年未有之大變局影響和新一代信息智能技術革命推動下，只有在規(guī)劃編制階段，強化規(guī)劃價值、創(chuàng)新規(guī)劃技術、科學編制規(guī)劃，形成高質量規(guī)劃成果，才能真正做到一張藍圖繪到底。
站在新的規(guī)劃起點，作為一個有著近20年經歷的規(guī)劃從業(yè)者，我深刻感受到，急需有一套較為系統的、適應新規(guī)劃體系的規(guī)劃編制方面的研究成果，從總體上指導各級各類規(guī)劃編制，為規(guī)劃工作提供理論和技術方法支撐�；谶@一迫切和現實的需要，中研智業(yè)集團董事長樊森系統思考、精心謀劃，在集團公司立項開展中研智業(yè)系列叢書第14本專著《規(guī)劃體系與編制指南》的撰寫任務，目的是通過本書將規(guī)劃體系和編制方法進行系統化梳理和結構化表達，以期使規(guī)劃從業(yè)者、管理者、實踐者、研究者從中獲得理論滋養(yǎng)和實踐啟
迪，無論對推動規(guī)劃學科發(fā)展還是促進規(guī)劃成果的科學編制，都能夠起到促進作用和產生現實指導意義。
經過兩年多的筆耕不輟，數易其稿，形成了這本規(guī)劃領域理論技術與實踐經驗的總結性專業(yè)著作。本書緊扣落實三級四類規(guī)劃體系要求，分為九章謀篇布局，從系統梳理我國規(guī)劃思想的由來、規(guī)劃發(fā)展歷程入手，深入剖析了規(guī)劃體系構建的背景、趨勢和緣由，對發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃四類規(guī)劃從概念內涵、基本程序、調查研究、主體框架、重要內容、關鍵把握等方面進行全景式詳細論述，尤其是運用理論聯系實際、認知結合實例的方法，對國家、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市縣各級各類規(guī)劃編制中涉及的
重點理論、技術和實踐問題進行了深度概括和有益的總結，并從規(guī)劃編制方法、成果表達到未來趨勢進行了全面總結和大膽預測，為新階段的規(guī)劃編制提供了全新的戰(zhàn)略視角、系統的理論技術和豐富的實踐路徑。
作為系統研究介紹各類規(guī)劃編制技術方法的專著，定位于規(guī)劃編制專業(yè)領域教科書是本書的最大特點，具有很強的創(chuàng)新性、實戰(zhàn)性及學術性價值�？勺鳛楦骷壵⒖蒲性核�、各類智庫機構編制各類規(guī)劃的操作指南，也可作為相關大學院校公共管理、工商管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理等專業(yè)的教學用書和參考用書，是我國規(guī)劃類學科建設少有的綜合性著作。同時，由于我國規(guī)劃體系正在建立并處于不斷完善階段，本書得出的一些結論、方法和建議難免存在疏漏和不妥之處。中研智業(yè)愿將此成果作為我國規(guī)劃體系研究的一塊奠基石，起到拋磚引玉的作用，供大家批評指正和完善。在以后工作中，中研智業(yè)還將繼續(xù)關注我國規(guī)劃體系工作推進的新進展，持續(xù)研究和
實踐規(guī)劃編制的新理念、新理論、新技術和新方法，為我國規(guī)劃事業(yè)高質量發(fā)展盡綿薄之力。
吳 君
2022年元月
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