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前言

本書主要是在2017年度中國法學(xué)會資助的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展邏輯與制度建構(gòu)研究以三權(quán)分置為基礎(chǔ)［編號：CLS（2017）C10］課題研究報告基礎(chǔ)上完成的，該課題已于2018年以優(yōu)秀項目成果順利結(jié)項。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度化探索離不開城鎮(zhèn)化這個大背景，因此，本書中關(guān)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展部分的內(nèi)容與研究框架來自國家社會科學(xué)基金項目城市治理委員會運(yùn)行機(jī)制研究（編號：17BFX040）的階段性研究成果和基礎(chǔ)性資料。2019年筆者又參加了陜西省高級人民法院申報的最高人民法院重大司法課題農(nóng)村承包地三權(quán)分置背景下相關(guān)法律適用及審判執(zhí)行工作機(jī)制（編號：ZGFYZDKT 20190603），在《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》修改后進(jìn)行了實踐調(diào)研并對廣東省2020年517個農(nóng)村土地糾紛案件判決進(jìn)行了分析，調(diào)整了原報告中的部分內(nèi)容。本書是在主持和參加這三個課題研究基礎(chǔ)上撰寫完成的。
2015年筆者在榆林市中級人民法院行政庭掛職期間，當(dāng)時的庭長崔利平深感土地案件的復(fù)雜性和審判工作梳理法律依據(jù)的困難，提議能否整理出土地權(quán)屬糾紛處理的明確依據(jù)又不脫離政府工作的實際，為法官提供幫助。這一提議經(jīng)過多次討論，之后聯(lián)合在榆林市人民政府法制辦公室工作、在土地實務(wù)方面經(jīng)驗豐富的王靜同志，大家共同編撰了《集體土地確權(quán)政策邏輯與工作規(guī)程》《集體土地確權(quán)規(guī)則與實務(wù)指引》《集體土地確權(quán)法律、法規(guī)與技術(shù)規(guī)范匯編》三本書。按照計劃，還準(zhǔn)備專門針對榆林市的實際撰寫《集體土地確權(quán)工作研究：以榆林市為例的個案分析》，并展開實地調(diào)查，但基于種種原因該書的撰寫工作被擱置了。盡管當(dāng)時是基于工作需要大家共同完成了上述工作，但每看到實踐中土地確權(quán)工作、土地審判工作的各種成本，仍常常于不自覺中冒出確權(quán)之后怎么辦，這類問題困擾著自己。
感謝中國法學(xué)會的選題和支持，使我們有機(jī)會繼續(xù)以一種現(xiàn)實關(guān)注的心態(tài)投入農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營研究。作為課題組成員，崔利平院長和王靜處長按照課題設(shè)計和分工，還是與過去一起工作時一樣參與到本課題的研究中，他們的坦誠與行事風(fēng)格，總是令人感動和愉快。課題組另一成員王丹紅副教授長期關(guān)注中國的土地問題，她對土地制度研究的熱忱、投入和嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，是減少本項研究出現(xiàn)失誤的保障，尤其在對農(nóng)地經(jīng)營保障法立法建議方案的審校方面傾注了大量的精力與熱忱。
在執(zhí)筆撰寫本書的過程中，我指導(dǎo)的碩士研究生劉繼忠、白楊、熊政一、馬麗培、王坤和王帥做了大量的輔助性工作，尤其在后期撰寫期間基本與我同步工作，每天無論早晚都堅持完成當(dāng)天的資料收集與分析任務(wù)。每次看到他們工作到午夜并通過微信傳過來的工作成果、看到他們一天天在研究工作中的提升與成長，是我一天中最為欣慰的時候。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；�的制度性研究，需要更多的人關(guān)注與投入。針對這一重大主題，我因能力所限，目前所做的工作主要是梳理性的，理論的架構(gòu)明顯不足，所以完成的內(nèi)容多傾向于實務(wù)層面，很多重要的理論解構(gòu)幾乎沒有展開。
在梳理和分析三權(quán)分置政策發(fā)展過程的基礎(chǔ)上，本書圍繞農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度要素從如下六個方面展開：
第一，事實的邏輯：選擇農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的社會和制度動因分析。通過把集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)放置于社會結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考察的方法，建構(gòu)集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的社會嵌入模型，確定集體土地各種權(quán)利在社會中的延展方向，以探尋農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的社會動因、目前面臨的問題及其形成的社會張力。在此基礎(chǔ)上，分析集體土地所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營權(quán)主體和土地經(jīng)營主體變化帶來的各種問題；分析三種集體土地權(quán)利內(nèi)容與形式的變化對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營造成的影響，并比對集體土地法定權(quán)利體系、學(xué)術(shù)界的各種爭論觀點和實踐中對集體土地權(quán)利的豐富分解方式，為未來農(nóng)地經(jīng)營立法奠定經(jīng)驗分析基礎(chǔ)。最后確定本書城鄉(xiāng)一體化視野中農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的研究視角，即在制度探索方面需把農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營放置于城鄉(xiāng)要素及其流通方式升級的層面上展開觀察和研究。
第二，政策的邏輯：從兩權(quán)分置到三權(quán)分置的集體土地政策供給分析。研究目的是厘清改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變化線索和制度供給情況，確定農(nóng)地經(jīng)營制度建構(gòu)的基本方向。為此，本部分通過對兩權(quán)分置制度框架進(jìn)行總體評述、對三權(quán)分置改革方案漸進(jìn)形成過程中的政策按照時間順序進(jìn)行梳理，確定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度化動力和實踐發(fā)展所形成的制度需求。
第三，制度性探索：農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營探索中的制度要素與架構(gòu)分析。本部分著力于分析、總結(jié)各地在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營方面積累的制度性經(jīng)驗，采用的研究方法是分析81份關(guān)于集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的規(guī)范性文件和工作文件，以從中提取具有共性的經(jīng)驗，并與中央近些年在該領(lǐng)域的總體部署進(jìn)行比較，使用同類合并的方式提煉形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度建設(shè)工具庫。具體主要提煉了如下工具庫：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織設(shè)置工具庫、地方集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式工具庫、地方農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體類型表、地方扶持農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體的政策工具庫、各地土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民保障政策工具庫等。通過上述的政策梳理，發(fā)現(xiàn)目前形成的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營政策和制度尚存在失衡問題，亟待從制度上進(jìn)一步完善。
第四，制度核心內(nèi)容：三權(quán)分置基礎(chǔ)上農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度架構(gòu)分析。本部分抓住土地就是土地，并不存在分散與集中的問題，是設(shè)置于土地上的權(quán)利過于分散導(dǎo)致了經(jīng)營與管理的分散這一客觀問題，結(jié)合目前的制度失衡的領(lǐng)域，重點分析農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度建設(shè)的三大基礎(chǔ)問題（政府責(zé)任、農(nóng)民保障與所有權(quán)實現(xiàn)）、集體土地的法定類型、農(nóng)地經(jīng)營主體的結(jié)構(gòu)狀況和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的行為模式等制度建構(gòu)中的重大核心問題。尤其在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的行為模式方面，本書認(rèn)為需從權(quán)利分配 要素組合 協(xié)同經(jīng)營的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營行為和全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化行為兩個層面審視和建構(gòu)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度，以實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)中延展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益共享來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的利潤不足，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力不足、要素流失等問題。農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；�是解決全產(chǎn)業(yè)鏈利益共享的關(guān)鍵方式。
第五，產(chǎn)業(yè)整體探索：整體產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中的農(nóng)業(yè)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。四十余年來，我國在農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營基礎(chǔ)上同時探索了各種層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，在此過程中建設(shè)了各種綜合經(jīng)營與發(fā)展載體。經(jīng)過持續(xù)積累，目前已逐漸進(jìn)入一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)要素共享、全面市場化嵌入、社會結(jié)構(gòu)性調(diào)整的階段。本部分梳理分析了14類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合經(jīng)營與發(fā)展載體，并進(jìn)一步分析其核心功能是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流通與共享，基本實現(xiàn)方式是深度市場化并與社會結(jié)構(gòu)變遷相融合，這是制度供給和制度探索的更大平臺，同時也是需要關(guān)注的領(lǐng)域，涉及農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營如何嵌入市場機(jī)制與社會結(jié)構(gòu)這類根本性問題。
第六，制度建議：農(nóng)地經(jīng)營保障法立法建議方案。基于農(nóng)地依法承包后還需對農(nóng)地經(jīng)營立法的總體判斷，本部分使用本書的各項研究結(jié)論，草擬農(nóng)地經(jīng)營保障立法建議方案，作為本研究的制度建設(shè)建議方案。
為便于學(xué)術(shù)交流與提供實務(wù)參考，本書把分析的過程性資料作為附錄，避免報告正文過于拖沓，歡迎讀者查閱。