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導(dǎo)論


本章首先討論中國(guó)社會(huì)政策創(chuàng)新的特點(diǎn)并提出本研究的研究問題。隨后，基于中國(guó)政策過程及福利地域化的相關(guān)理論，構(gòu)建本研究的理論分析框架。這一框架試圖從政策循環(huán)過程中的政府間互動(dòng)探討社會(huì)政策創(chuàng)新機(jī)制。本章還簡(jiǎn)述了本研究的研究方法并對(duì)核心概行界定。


節(jié) 研究問題的提出


政策創(chuàng)新是治理的重要工具，也是理解中國(guó)政策過程的關(guān)鍵要素。首先，地方政府政策創(chuàng)新是考察實(shí)踐的一個(gè)重要視角。經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)，既需要建立并完善各種社會(huì)福利制度，又需要應(yīng)對(duì)高速發(fā)展的社會(huì)提出的各種新問題和新需求。因此，中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要政府通過大量的政策創(chuàng)新來解決這些問題。來源于地方政府的政策創(chuàng)新，不僅能夠解決當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)問題，還能為全國(guó)政策的形成和完善提供借鑒和參考。其次，基于地方創(chuàng)新而形的國(guó)家政策是我國(guó)政策過程的一個(gè)主要特點(diǎn)。在中國(guó)，一項(xiàng)新制度的形成往往不是始于政府文件的發(fā)布，而是來自地方政策探索、政策試點(diǎn)等小范圍的政策實(shí)踐。在這些試驗(yàn)性的政策實(shí)踐中，中央政府和地方政府間有著靈活而復(fù)雜的互動(dòng)，形成了不同的政策建立和發(fā)展的模式。這種重視實(shí)踐和探索的式?jīng)Q策過程，被視為政府順應(yīng)社會(huì)發(fā)展、回應(yīng)民眾訴求的重要手段，是具有適應(yīng)能力和學(xué)表現(xiàn)，D也是解釋中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要原因。②


伴隨著中國(guó)巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，中國(guó)的社會(huì)保障體系經(jīng)歷了根本性的變革，社會(huì)政策創(chuàng)新也呈現(xiàn)出多樣而復(fù)雜的形態(tài)。為了使國(guó)有企業(yè)能夠應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，從20世紀(jì)80年展了一系列行動(dòng)，改變以“單位”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)城市福利制度，開始建立依靠多種主體的多層次的社會(huì)保障體系。一方面，在尚未出臺(tái)全國(guó)性辦法的領(lǐng)域，各級(jí)政府活多樣的政策創(chuàng)新行動(dòng)來探索完善社會(huì)保障的途徑，為中央政府提供多樣的政策方案。例如，關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的地方政策創(chuàng)新就形成了城市保障型、農(nóng)村保障型、綜合保障型等多種模式。?另一方面，在已經(jīng)建立了政策的各個(gè)社會(huì)福利領(lǐng)域，政府通過對(duì)政策目標(biāo)的繼續(xù)細(xì)化和對(duì)政策工具一步完善，社會(huì)政策在福利制度覆蓋范圍、福利待遇等方面的發(fā)展。例如，中央政府和地方政府共同推動(dòng)社會(huì)救助中的專項(xiàng)救助、分類施保等措施的建立和發(fā)展，以期以更精準(zhǔn)的方式對(duì)不同類型的社會(huì)群體提供救助。可見，不論是政策方案的出臺(tái)還是政策辦法的完善，中國(guó)的社會(huì)政策創(chuàng)新都是在地方政府和中央政府的共同努力下逐漸形成的，而不僅僅是中央政府頒布政策隨后由地方政府執(zhí)行。


雖然中國(guó)不同類型的政策在創(chuàng)新過程上都表現(xiàn)出相似的特征，但地方政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的創(chuàng)新決策過程與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新存在明顯差異。


首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為評(píng)價(jià)地方政府官員的重要指標(biāo)，受到地……