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問題1：興辦托育機構(gòu)相關(guān)規(guī)定
中共中央、國務(wù)院于2018年11月7日發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（自2018年11月7日起實施，以下簡稱《學(xué)前教育深化意見》）實施以來，業(yè)內(nèi)對民辦學(xué)前教育的發(fā)展方向存有疑慮，不少投資者開始轉(zhuǎn)向被認為是藍海的托育產(chǎn)業(yè)。原因如下：，托育可以為學(xué)前教育輸送生源，拉長了產(chǎn)業(yè)鏈；第二，托育服務(wù)不需要辦學(xué)許可證；第三，托育機構(gòu)的主管部門為衛(wèi)健委，監(jiān)管相對寬松；第四，家長對托育的期望不高，行業(yè)門檻較低。一時之間，托育行業(yè)風起云涌、飛速發(fā)展。
托育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與民生息息相關(guān)，它真的可以自由地飛翔嗎？
當前，托育問題是社會經(jīng)濟健康發(fā)展、民生持續(xù)改善過程中需要解決的重點、難點問題。但一方面社會對托育服務(wù)的需求量巨大；另一方面托育機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量普遍不高、相應(yīng)的監(jiān)管措施不完善，急需明確托育機構(gòu)的設(shè)置標準，出臺相關(guān)監(jiān)管措施。
為此，國務(wù)院辦公廳于2019年4月17日印發(fā)并于同日生效的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）�！吨笇�(dǎo)意見》是國家層面首個針對3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)的指導(dǎo)意見，對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)（以下簡稱托育機構(gòu)）以及嬰幼兒照護服務(wù)（以下簡稱托育服務(wù)）業(yè)的發(fā)展與規(guī)范具有重要的指導(dǎo)意義�！吨笇�(dǎo)意見》的主要內(nèi)容及其對托育機構(gòu)發(fā)展的影響如下。
一、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容
（一）明確服務(wù)的范圍
《指導(dǎo)意見》明確嬰幼兒照護服務(wù)的對象是3歲以下嬰幼兒，與《幼兒園管理條例》規(guī)定的幼兒園招生對象為三周歲以上學(xué)齡前幼兒明確分開。
（二）基本原則
《指導(dǎo)意見》確定的基本原則：一是家庭為主，托育補充，明確兒童的監(jiān)護撫養(yǎng)是父母的法定責任和義務(wù)，嬰幼兒照護服務(wù)重點為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)以及為照顧嬰幼兒有困難的家庭提供必要的服務(wù)；二是政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先，即優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)；三是安全健康，科學(xué)規(guī)范，強調(diào)國家限度地保護嬰幼兒的安全和健康，意味著國家對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)提出了更高要求；四是屬地管理，分類指導(dǎo)，即嬰幼兒照護服務(wù)的各項監(jiān)管政策主要由地方政府制定。嬰幼照護服務(wù)機構(gòu)既可以為營利性機構(gòu)，也可以為非營利性機構(gòu)。
（三）發(fā)展目標
《指導(dǎo)意見》提出了兩個階段的發(fā)展目標：到2020年的發(fā)展目標是初步建立嬰幼兒照護服務(wù)的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系，使嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立、運營以及政府對其的監(jiān)管有法可依；到2025年的發(fā)展目標是對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平提出更高要求，相關(guān)監(jiān)管措施更加完善。
（四）嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施建設(shè)
《指導(dǎo)意見》指出新建小區(qū)的嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施要與住宅同步驗收、同步交付使用；老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施的，限期通過購置、置換、租賃等方式建設(shè)。明確小區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施建設(shè)的標準和規(guī)范由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定。截至目前，一些省份已明確了具體的小區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準。
例如，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳于2019年10月30日印發(fā)并于同日生效的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2019〕102號）規(guī)定：各市、縣（市、區(qū)）應(yīng)按照標準和規(guī)范，在新建居住區(qū)按照每百戶不低于20平方米的標準規(guī)劃、建設(shè)嬰幼兒照護服務(wù)場地，建設(shè)的服務(wù)設(shè)施及安全配套設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施的，可按照每百戶不低于15平方米的標準通過購置、置換、租賃等方式建設(shè)。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定可以預(yù)期，嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施有望成為住宅小區(qū)的公建配套設(shè)施。
（五）設(shè)立嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的程序
《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了社會力量舉辦的嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)采取備案登記制度，即非營利性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)在所在地的縣級以上機構(gòu)編制部門或民政部門注冊登記；營利性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)在所在地的縣級以上市場監(jiān)管部門注冊登記完成后，再向當?shù)匦l(wèi)生健康部門備案，無須取得辦學(xué)許可證。嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)實行備案登記制度，是否會導(dǎo)致服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)質(zhì)量問題？國家衛(wèi)生健康委副主任于學(xué)軍在2019年5月10日國務(wù)院政策吹風會上明確表示，實行備案制是落實放管服改革的一項重要舉措。不進行行政許可不等于放松監(jiān)管；相反，這不僅要求行政部門的管理要到位，服務(wù)更要到位。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了多種監(jiān)管措施，包括地方政府負主要的安全監(jiān)管職責，17個部門和單位對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)進行聯(lián)合監(jiān)管，實行從業(yè)人員職業(yè)資格準入制度，對虐童等行為零容忍、對相關(guān)個人和直接管理人員實行終身禁入，信息公示制度，質(zhì)量評估制度等。
《指導(dǎo)意見》還明確國家對于嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)提供多種保障，包括政策支持、用地保障、從業(yè)人員隊伍建設(shè)、信息支撐、社會支持五個方面。其中，對嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施和非營利性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地，符合《劃撥用地目錄》的，可采取劃撥方式予以保障。
二、地方相關(guān)規(guī)定
國家層面的托育機構(gòu)設(shè)置標準和監(jiān)管辦法雖尚未出臺，但是一些地方已經(jīng)先于國家對托育機構(gòu)的設(shè)置標準做出相應(yīng)的管理規(guī)范，如上海的相關(guān)規(guī)定就非常具有參考意義。我們可以參照上海市已經(jīng)出臺的托育機構(gòu)設(shè)置標準和管理辦法。
上海市人民政府辦公廳于2018年4月28日印發(fā)并于2018年6月1日生效的《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)管理暫行辦法》（滬府辦規(guī)〔2018〕12號，以下簡稱《上海市管理辦法》）和《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標準（試行）》（以下簡稱《上海市設(shè)置標準》），對托育機構(gòu)的選址要求、人員設(shè)置、班級規(guī)模、監(jiān)管措施等方面做出了規(guī)定，具體如下。
（一）選址要求
托育機構(gòu)功能布局、建筑設(shè)計、設(shè)施設(shè)備等應(yīng)當以保障安全為先，同時要滿足以下條件。
（1）避開可能發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害和洪水等不安全地帶，避開加油站、醫(yī)院、污水處理站、公共娛樂場所等污染源或者不利于幼兒身心健康的場所。
（2）建筑要符合《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》的要求。
（3）幼兒生活用房不得設(shè)置于地下或半地下。
（4）建筑面積不得低于360m2（只招收本單位、本社區(qū)適齡幼兒且人數(shù)不超過25人的，建筑面積不低于200m2），且幼兒人均建筑面積不低于8m2。
（5）盡可能為幼兒提供戶外活動場所，面積不宜低于60m2，且做好防護措施。
（6）舉辦者租用場地的，租賃期限自申請開辦托育機構(gòu)之日起不得少于3年。
（二）功能要求
托育機構(gòu)的房屋建筑分幼兒活動用房、服務(wù)用房、附屬用房三部分。全日制、半日制托育機構(gòu)的幼兒活動用房包括班級活動單元、綜合活動室等。計時制托育機構(gòu)的幼兒活動用房包括生活區(qū)與游戲活動區(qū)。托育機構(gòu)的服務(wù)用房包括保健觀察室、晨檢處、幼兒盥洗室（含淋浴功能）、洗滌消毒用房等。附屬用房則包括廚房（非自行加工膳食的則為配餐間）、儲藏室、教職工衛(wèi)生間等。
（三）供餐要求
自行加工膳食的全日制托育機構(gòu)應(yīng)設(shè)置不低于30m2的廚房，不自行加工膳食但提供午餐的全日制托育機構(gòu)應(yīng)設(shè)置不低于8m2的配餐間。若用餐人數(shù)超過50人，須執(zhí)行本市食品經(jīng)營許可中關(guān)于幼托機構(gòu)食堂的要求。半日制、計時制托育機構(gòu)提供點心的，應(yīng)設(shè)置不低于8m2的配餐間。
（四）衛(wèi)生、安全問題防范
3歲以下嬰幼兒入托前，應(yīng)當在指定的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行健康檢查，憑健康檢查合格證明方可入托。除此之外，托育機構(gòu)應(yīng)建立健康檢查制度，每日對入托的嬰幼兒進行晨檢和午檢。在衛(wèi)生保健人員的配置上，要求收托50人以下的至少配置一名兼職衛(wèi)生保健人員，收托50～100人的至少配置一名專職衛(wèi)生保健人員，收托100～140人的至少配置一名專職和一名兼職衛(wèi)生保健人員。托育機構(gòu)還需要做好食物過敏幼兒的登記，食品留樣48小時，全日制托育機構(gòu)每周應(yīng)向家長公示幼兒食譜。
（五）班級規(guī)模
全日制或半日制托育機構(gòu)每班只能招收24～26個月的幼兒15～20人，或者18～24個月的幼兒10～15人；計時制托育機構(gòu)每班只能招收24～26個月的幼兒11～20人，或者18～24個月的幼兒5～10人。托育機構(gòu)需根據(jù)幼兒人數(shù)和服務(wù)居住人口設(shè)置班級個數(shù)，全日制或半日制托育機構(gòu)多設(shè)置7個班級，計時制托育機構(gòu)多設(shè)置4個班級。
（六）人員設(shè)置
《上海市設(shè)置標準》對托育機構(gòu)人員的設(shè)置要求較高，規(guī)定所有的托育機構(gòu)從業(yè)人員須取得從業(yè)資格證書，上崗前需要接受培訓(xùn)，上崗后也要定期培訓(xùn)。托育機構(gòu)的負責人須同時具有大專以上學(xué)歷、教師資格證和育嬰員四級及以上證書，從事學(xué)前教育管理工作6年及以上。育嬰員、保育員、財務(wù)管理人員、衛(wèi)生保健人員、保安員等須取得相應(yīng)的學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書。
除此之外，每班應(yīng)當配備育嬰員和保育員（合稱保育人員），其中育嬰員不少于1名。2～3歲幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于7∶1，18～24個月幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于5∶1，18個月以下幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于3∶1。托育機構(gòu)應(yīng)至少有1名保安員在崗。
（七）監(jiān)督管理
《上海市管理辦法》明確托育機構(gòu)法定代表人和托育點舉辦者是機構(gòu)安全和衛(wèi)生保健工作的責任人，并制定了多種監(jiān)管措施，包括市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動的綜合監(jiān)管機制、日常檢查機制、歸口受理和分派機制、違法查處機制、誠信評價機制、行業(yè)自律機制、托育服務(wù)信息管理平臺監(jiān)管等。
《上海市管理辦法》還對托育機構(gòu)的收費標準和財務(wù)管理進行了規(guī)定。托育服務(wù)收費標準雖由托育機構(gòu)自行制定，但應(yīng)向社會公示收費項目和標準以及退費辦法等，伙食費用應(yīng)當�？顚Ｓ茫瑢χ型就顺鐾杏龣C構(gòu)的幼兒應(yīng)提供代辦費使用明細賬目。在財務(wù)管理方面，托育機構(gòu)應(yīng)建立財務(wù)、會計和資產(chǎn)管理等制度，接受財政、審計、行業(yè)主管部門以及社會各方面的監(jiān)督檢查。
綜上所述，設(shè)立托育機構(gòu)雖然不需要行政許可，但并不意味著托育機構(gòu)不受監(jiān)管，托育機構(gòu)同時受地方政府、17個部門和單位、社會公眾等方面的監(jiān)督約束。