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前 言
習(xí)近平總書記在黨的十九大明確指出：我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)
向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期、曲折、艱苦的系統(tǒng)工程
和歷史性任務(wù)，其中，健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機(jī)制是其中的關(guān)鍵，
也是《2019 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中特別強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。中國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)
展不僅需要理念與戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐中也需要有指揮棒引領(lǐng)，這就需
要加快形成推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制以及與此相關(guān)的指標(biāo)體系、政策
體系、質(zhì)量體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核體系。
產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展首先需要摒棄傳統(tǒng)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思維定式。在新技術(shù)和
商業(yè)模式創(chuàng)新的推動(dòng)下，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息化、融合化、智能化等將成為
產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈重塑的重要推動(dòng)力量。在工業(yè)和信息化融合、制造和服務(wù)融合、產(chǎn)
業(yè)邊界越來越模糊的趨勢(shì)下，傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)意義上的產(chǎn)業(yè)數(shù)量比例關(guān)系定律的
合理性和可操作性越來越難以令人信服。產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要回歸產(chǎn)業(yè)發(fā)展的
本質(zhì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的本質(zhì)是高生產(chǎn)率部門替代低生產(chǎn)率部門的過程，因此產(chǎn)
業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心應(yīng)是生產(chǎn)率導(dǎo)向。這就需要我們摒棄以往追求產(chǎn)業(yè)間數(shù)量
比例關(guān)系優(yōu)化的指導(dǎo)思想，辯證看待經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)脫實(shí)向虛的現(xiàn)
實(shí)，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主線轉(zhuǎn)向提高生產(chǎn)率、做強(qiáng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量能
力。對(duì)中國(guó)而言，提升生產(chǎn)率、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口在于減少對(duì)
資源要素自由流動(dòng)的限制與干擾，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)主體能夠配置到與其能力
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2019 產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
相匹配的資源。同時(shí)對(duì)于中國(guó)而言，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須考慮到中國(guó)大國(guó)產(chǎn)業(yè)
發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，這也是充分挖掘國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)潛力、發(fā)揮大國(guó)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的
重要方面，通過減少市場(chǎng)分割、縮短要素流動(dòng)距離、提高產(chǎn)出績(jī)效密
度等方法拓展產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間紅利。對(duì)于產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展來說，
通過深入推進(jìn)改革開放，對(duì)接產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展
的人力資本、土地、能源等要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，破除各種隱形門檻，重構(gòu)高
質(zhì)量發(fā)展的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方式能為我國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供新的動(dòng)能。
首先，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化上率先
實(shí)現(xiàn)突破。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化除了傳統(tǒng)要素的升級(jí)以外，更重要的是一些產(chǎn)業(yè)
新要素成為產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升的基礎(chǔ)，這些高級(jí)化的產(chǎn)業(yè)要素包括如芯片、大數(shù)
據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)以及由此衍生出的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，這些高級(jí)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要素
也是傳統(tǒng)以及先進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)支撐，能顯著提升這些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水
平、市場(chǎng)規(guī)模和效率。因此，決勝未來產(chǎn)業(yè)需要下好這些新基礎(chǔ)要素、基礎(chǔ)產(chǎn)
業(yè)的先手棋。提升這些要素的核心在于技術(shù)（硬技術(shù)如集成傳感器等高端芯
片、軟技術(shù)如算法、控制和軟件平臺(tái)等）實(shí)現(xiàn)、根本在于人才、突破在于應(yīng)
用、關(guān)鍵在于生態(tài)。硬技術(shù)的突破需要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，通過科學(xué)前沿類技術(shù)平
臺(tái)的構(gòu)建推動(dòng)前瞻性技術(shù)領(lǐng)域的研究與突破，在一些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)的主
要技術(shù)資源集中在一些大的國(guó)有企業(yè)、科研院所以及民企手中。在推進(jìn)思路
上，我們需要以平臺(tái)化的思維來整合資源，通過搭建合作平臺(tái)，吸引國(guó)內(nèi)外優(yōu)
質(zhì)創(chuàng)新資源和國(guó)際領(lǐng)先創(chuàng)新主體的合作對(duì)接，從而有利于創(chuàng)新成果本地產(chǎn)業(yè)化
和國(guó)際化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈與價(jià)值鏈的融合。軟技術(shù)的發(fā)展需要推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)業(yè)類企
業(yè)的不斷涌現(xiàn)，鼓勵(lì)具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)研究能力、擁有高水平專利的科研人員以
創(chuàng)業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)成果的轉(zhuǎn)化，并通過搭建合作交流平臺(tái)撮合硬技術(shù)、軟技術(shù)的
螺旋式融合發(fā)展。人才的集聚需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為事業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)科學(xué)
家 工程技術(shù)人員 企業(yè)家的卓越人才計(jì)劃建設(shè)，增強(qiáng)人才梯隊(duì)的傳承性建
設(shè)。當(dāng)然，在這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)上要形成規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)在應(yīng)用上的突破，特
別是在一些具有較強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域需要實(shí)現(xiàn)從示范引領(lǐng)到全覆蓋。生
態(tài)構(gòu)建的關(guān)鍵在于對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，在產(chǎn)業(yè)開放、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、新
標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面對(duì)標(biāo)甚至引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則，以高標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)引
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前 言
領(lǐng)基礎(chǔ)要素能量的迸發(fā)，增強(qiáng)在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。
產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化需要突出產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的協(xié)同與集群，這不僅是產(chǎn)業(yè)
發(fā)展趨勢(shì)的體現(xiàn)，更是提升中國(guó)產(chǎn)業(yè)能級(jí)和影響力的務(wù)實(shí)之舉。對(duì)于上述提
到的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及其背后基礎(chǔ)要素，全球都在搶占先機(jī)和制高點(diǎn)，如美國(guó)的
國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、德國(guó)的工業(yè) 4.0、日本的工業(yè)價(jià)值鏈、英國(guó)的
英國(guó)工業(yè) 2050 戰(zhàn)略等均對(duì)此進(jìn)行了前瞻性布局。隨著全球生產(chǎn)能力的提
升，更多的生產(chǎn)出現(xiàn)了本地化以及靠近市場(chǎng)的近岸化趨勢(shì)，區(qū)域價(jià)值鏈顯得
越來越重要，研發(fā)和制造生產(chǎn)的聯(lián)系也越來越緊密。因此，我們要想重點(diǎn)產(chǎn)
業(yè)快速實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破，供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)環(huán)節(jié)必須能夠快速響應(yīng)，科學(xué)
的研究在中后段的應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化方面必須實(shí)現(xiàn)快速貫通。中國(guó)之前的創(chuàng)
新主要立足于制造業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新，偏產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的后端，當(dāng)然這也打下
了比較堅(jiān)實(shí)的供應(yīng)鏈基礎(chǔ)，使我們?cè)谇岸说幕A(chǔ)研究突破有了承載，能夠快
速落地。在制造基礎(chǔ)上的反向邁向原始創(chuàng)新是我們實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破的務(wù)實(shí)
路徑，而這需要我們?cè)谥贫葎?chuàng)新上作出響應(yīng)，特別是在可靠的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和法
律體系上需要提升與創(chuàng)新。這樣我們才能做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，拉長(zhǎng)生產(chǎn)線和服
務(wù)線，推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)從 1 到 N的裂變，推動(dòng)企業(yè)更高質(zhì)量參與到國(guó)際產(chǎn)
業(yè)鏈分工中，從而與創(chuàng)新鏈形成良性循環(huán)，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張。
其次，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要相應(yīng)發(fā)揮高質(zhì)量指揮棒的作用。中國(guó)
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展需要頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)，在我國(guó)中央地方特殊的推
動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系中，指標(biāo)體系的導(dǎo)向性作用顯得尤為重要。按照產(chǎn)業(yè)高
質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵和理念，需要系統(tǒng)建立、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政
策體系、質(zhì)量體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核體系。體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、
協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向作用，各方
面堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的原則，突出產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才集聚、開放水
平、環(huán)境質(zhì)量改善等，并根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)設(shè)置差異化指標(biāo)。其中，積極構(gòu)建以
計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測(cè)為核心的質(zhì)量技術(shù)體系，實(shí)施質(zhì)量技術(shù)基
礎(chǔ)提質(zhì)工程，提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化、市場(chǎng)化水平。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中新技
術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式趨勢(shì)，完善統(tǒng)計(jì)分類，利用大數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，
全面準(zhǔn)確體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況。并以此作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考
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2019 產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
核的標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)體現(xiàn)體制機(jī)制建設(shè)的成效。
第三，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)政策向包容、精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)方面轉(zhuǎn)型。在
中國(guó)，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)同發(fā)揮保障作
用。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建更加包容、競(jìng)爭(zhēng)、動(dòng)態(tài)的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策
制定整體上應(yīng)具有包容和功能性的特征，主要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。同時(shí)，產(chǎn)
業(yè)政策的制定需要著眼于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。主要著力
于產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)、國(guó)家未來必爭(zhēng)領(lǐng)域、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的塑造等。做好產(chǎn)業(yè)
政策的動(dòng)態(tài)評(píng)估，清理不合時(shí)宜的產(chǎn)業(yè)政策。而且，需要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)跨界治理
體制機(jī)制，產(chǎn)業(yè)的跨界會(huì)涉及不同產(chǎn)業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域的交叉，針對(duì)政府部門各
自為政的問題，需要通過機(jī)構(gòu)合并、職能整合、信息共享、監(jiān)管共認(rèn)等方
式，創(chuàng)新大部制、部門間聯(lián)席會(huì)議制度、工作領(lǐng)導(dǎo)小組等創(chuàng)新機(jī)制，并利用
大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)等優(yōu)化監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管無縫對(duì)接，形成多
部門聯(lián)動(dòng)的常態(tài)化。
第四，重構(gòu)和優(yōu)化中國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方競(jìng)爭(zhēng)是中
國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)時(shí)期高速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ�。在轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的過
程中依然是發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)的重要機(jī)制，但需要與時(shí)俱進(jìn)地改革、創(chuàng)新、提
升。對(duì)于中國(guó)而言，也不可能在短時(shí)間內(nèi)所有的地區(qū)同時(shí)實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，有
效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)第一線的探索、試錯(cuò)、比較、競(jìng)爭(zhēng)，在
中國(guó)，地方政府是產(chǎn)業(yè)要素平臺(tái)的搭建者，是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的推動(dòng)者，也是
發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。推動(dòng)與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，首先需要
調(diào)整指揮棒，構(gòu)建能充分反映地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體系，其中的核心主要
包括目標(biāo)、評(píng)價(jià)、考核以及激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化與完善。同時(shí)，地方競(jìng)爭(zhēng)的主要
方式和手段也需要相應(yīng)調(diào)整，包括重點(diǎn)突出促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)
爭(zhēng)、創(chuàng)新環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)等。在產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大方向下，允許地方有較大
自選動(dòng)作空間，充分尊重地方發(fā)展的戰(zhàn)略與特色，并且有個(gè)性、有錯(cuò)位、
有差異，允許試錯(cuò)糾錯(cuò)，打造形成若干有影響力和帶動(dòng)力的典型樣板區(qū)域、
產(chǎn)業(yè)與企業(yè)，在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)和推廣好的做法、模式和政策。
余典范
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