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前　　言 一　一項(xiàng)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供支持的研究 2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。這個(gè)決定與2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》是一脈相承的。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著極為重要的角色。 信息是決策的基礎(chǔ)。信息的全面性和準(zhǔn)確性，是現(xiàn)代國(guó)家治理所不可或缺的。近年來(lái)，中國(guó)財(cái)政制度現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加快，特別是政府預(yù)算改革可圈可點(diǎn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革正在加快推進(jìn)。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，2018～2020年的工作包括全面開(kāi)展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作、建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系、制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度和公開(kāi)制度等。這說(shuō)明，中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制在實(shí)踐中已有重要進(jìn)展。在這樣的背景下，從研究者的視角提供一份中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表，仍有其必要性。 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心對(duì)中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的研究始于2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，最初的用意是以此探究中國(guó)積極財(cái)政政策的空間。這項(xiàng)研究的意義現(xiàn)在看來(lái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)最初的設(shè)想。對(duì)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方債風(fēng)險(xiǎn)，我們需要有充分的債務(wù)信息，同時(shí)也要有充分的政府資產(chǎn)信息，否則很容易夸大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，更全面地評(píng)判財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，而政府資產(chǎn)負(fù)債表無(wú)疑是其中最重要、最基礎(chǔ)的一份財(cái)務(wù)報(bào)告。 中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表研究中有許多問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步探索。我們立足中國(guó)特殊國(guó)情，著重考慮政府資產(chǎn)負(fù)債表使用者的需求，提出了我們自己的分析框架，并根據(jù)公開(kāi)資料充實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)。2017年的報(bào)告是這么做的，2019年的報(bào)告也保持了這一做法，當(dāng)然對(duì)局部地方，我們也略做了調(diào)整。 需要讀者注意的是，我們的數(shù)據(jù)是依據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)假設(shè)測(cè)算出來(lái)的，并采取謹(jǐn)慎性原則進(jìn)行編制，不宜簡(jiǎn)單地解讀為中國(guó)政府有多少資產(chǎn)，或有多少負(fù)債。正是出于這個(gè)考慮，我們更希望讀者與我們一起共同研討，進(jìn)一步完善相關(guān)編制方法，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供更多技術(shù)上的支持。相關(guān)考慮我們?cè)凇吨袊?guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表（2017）》的序言中已做說(shuō)明，這里不再贅述。 二　中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債的新數(shù)據(jù) 由于數(shù)據(jù)所限，本書(shū)所提供的中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表全面數(shù)據(jù)截至2017年底。為了更全面地反映現(xiàn)狀，本部分整理已經(jīng)公開(kāi)的2018年部分主要相關(guān)數(shù)據(jù)，作為本書(shū)正文的補(bǔ)充。 （一）資產(chǎn)方概況 1.服務(wù)性資產(chǎn)概況 金融資產(chǎn)方面。按照央行的金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表，2018年末，財(cái)政性存款為40,539.08億元，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款為285，780.41億元，二者合計(jì)即政府存款達(dá)326,319.48 億元。按照《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社�；�金年度報(bào)告(2018年度)》，2018年末，全國(guó)社保基金權(quán)益總額為20,573.56億元。兩項(xiàng)合計(jì)，2018年末，金融資產(chǎn)總額為346,893.04億元，較2017年增長(zhǎng)約6.32%。 其他服務(wù)性資產(chǎn)方面。本書(shū)估算使用的數(shù)據(jù)尚未完全公布，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2018年末，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額為33.5萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)23.6萬(wàn)億元�？梢杂�(jì)算得到，2018年全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額較2017年增長(zhǎng)約11.67%，凈資產(chǎn)較2017年增長(zhǎng)約15.12%。 如果將上述金融資產(chǎn)和全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有凈資產(chǎn)的2018年數(shù)據(jù)加總，對(duì)比本書(shū)算法，這種算法會(huì)得到偏大的結(jié)果，主要是行政事業(yè)單位的存款可能存在不可忽視的重復(fù)計(jì)算。假設(shè)2017年行政事業(yè)單位存款總額以上述計(jì)算得到的凈資產(chǎn)增長(zhǎng)比例15.12%增長(zhǎng)，可計(jì)算得到2018年行政事業(yè)單位存款總額為53,817.12 億元。將之從加總數(shù)中扣除，可以得到本書(shū)框架下服務(wù)性資產(chǎn)的近似估算結(jié)果約529,075.92 億元， 較2017年增長(zhǎng)約6.70%（若按行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)計(jì)算，則估算結(jié)果分別為約628,075.92 億元和較2017年增長(zhǎng)26.67%）。 2.財(cái)力性資產(chǎn)概況 國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)國(guó)有凈資產(chǎn)方面。本書(shū)估算使用的相關(guān)數(shù)據(jù)尚未完全公布，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》,不含金融企業(yè)的情況下，2018年，中央國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額為80.8萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益總額為16.7萬(wàn)億元；地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額為129.6萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益總額為42.0萬(wàn)億元。匯總中央和地方情況，2018年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額210.4萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益總額58.7萬(wàn)億元�？梢杂�(jì)算得到，不計(jì)金融企業(yè)時(shí)，2018年全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額較2017年增長(zhǎng)約14.66%，全國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本權(quán)益總額較2017年增長(zhǎng)約16.70%。 國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的金融機(jī)構(gòu)國(guó)有凈資產(chǎn)方面。據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2018年，全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額為264.3萬(wàn)億元，形成國(guó)有資產(chǎn)17.2萬(wàn)億元�？梢杂�(jì)算得到，全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)較2017年增長(zhǎng)6.17%。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》所分開(kāi)提供的全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）和全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)的數(shù)據(jù)都是權(quán)威官方數(shù)據(jù)，但是要得到統(tǒng)一框架下的國(guó)有經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)規(guī)模，卻不宜將二者簡(jiǎn)單加總，因?yàn)榇嬖趪?guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）持股國(guó)有金融企業(yè)的情況，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算。 本書(shū)對(duì)金融機(jī)構(gòu)國(guó)有凈資產(chǎn)的算法考慮了對(duì)這種重復(fù)計(jì)算的剔除。按照本書(shū)算法，可以得到2018年末，工、農(nóng)、中、建、交5家大型國(guó)有商業(yè)銀行，國(guó)開(kāi)行1家開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，中信銀行等12家股份制銀行，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行共2家政策性銀行，以及中投公司1家主權(quán)基金性機(jī)構(gòu)的國(guó)有凈資產(chǎn)合計(jì)為98,760.67 億元。其中，中投公司的凈資產(chǎn)為8,588.45億美元，按2018年12月28日人民幣兌美元中間價(jià)100美元兌683.32元人民幣折合，共計(jì)58,686.60億元。 由于《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》的數(shù)據(jù)與本書(shū)估算使用的數(shù)據(jù)差別很小（見(jiàn)正文所述），因此，可以通過(guò)加總?cè)珖?guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本權(quán)益總額和上述計(jì)算的金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有凈資產(chǎn)，來(lái)計(jì)算本書(shū)框架下的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，2018年規(guī)模約為685,760.67億元，較2017年增長(zhǎng)約14.21%。 資源性資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)估算所需數(shù)據(jù)均未公布。根據(jù)《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，地方政府性基金本級(jí)收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為65,095.85億元，增長(zhǎng)25%。 油氣資產(chǎn)方面，根據(jù)中石油、中石化和中海油3家企業(yè)2018年的年報(bào)，按照本書(shū)算法可以得到2018年石油資源稅約為2,318.99億元，天然氣資源稅約為1,771.76億元，從而油氣資產(chǎn)合計(jì)為4,090.75億元，較2017年增長(zhǎng)21.64%。 （二）負(fù)債方概況 1.直接顯性負(fù)債概況 國(guó)債內(nèi)債。按照財(cái)政部《2018年中央財(cái)政國(guó)債余額決算表》數(shù)據(jù)，2018年末，國(guó)債內(nèi)債的實(shí)際數(shù)為148,208.62億元。 地方政府直接負(fù)債。按照《2018年地方政府一般債務(wù)余額決算表 》和《2018年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額決算表》，2018年末，地方政府一般債務(wù)余額的實(shí)際數(shù)為110,484.51億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額的實(shí)際數(shù)為74,134.16億元，二者合計(jì)為184,618.67億元。 外債直接負(fù)債。按照《中國(guó)全口徑外債情況表》，2018年12月末，廣義政府的外債余額為2,323億美元，按照2018年12月28日人民幣兌美元中間價(jià)100美元兌683.32元人民幣折合，約為15,873.52億元。 2.或有和隱性負(fù)債概況 地方政府或有負(fù)債。仍無(wú)法從公開(kāi)渠道獲得確切數(shù)據(jù)，依謹(jǐn)慎性原則沿用2014年的數(shù)據(jù)，為86,000億元。 外債或有負(fù)債。按照《中國(guó)全口徑外債情況表》，2018年12月末，“其他接受存款公司負(fù)債（長(zhǎng)短期）”“其他部門(mén)負(fù)債（長(zhǎng)短期）”和“直接投資：公司間貸款”對(duì)應(yīng)的外債余額分別為8,987.47億美元、5,922.75億美元和2,123.43億美元，按照2018年12月28日人民幣兌美元中間價(jià)100美元兌683.32元人民幣折合，共計(jì)約為116,394.34億元。 三　有關(guān)說(shuō)明 在《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表（2017）》中，我們指出，本書(shū)只是拋磚引玉，現(xiàn)在我們?nèi)匀辉凇皰伌u”。但是，越來(lái)越多的人關(guān)注中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表并加入中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表研究行列。這無(wú)論是對(duì)于研究，還是對(duì)于社會(huì)各界來(lái)說(shuō)，都是大好事。 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心團(tuán)隊(duì)將持續(xù)關(guān)注這一課題，并開(kāi)展相關(guān)研究成果的應(yīng)用研究。2017年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心首次公開(kāi)發(fā)布《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表》。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院還將這一報(bào)告作為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新工程重大成果發(fā)布，社會(huì)各界對(duì)此給予了高度關(guān)注，這對(duì)我們繼續(xù)開(kāi)展相關(guān)研究是莫大的鼓舞。本次數(shù)據(jù)補(bǔ)充，梁志華（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士，現(xiàn)任教于河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）做了許多工作。我們的工作得到了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院科研局、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同事的大力支持。在此一并致謝。 我們相信，中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表研究的意義重大。2019年，減稅降費(fèi)規(guī)�？涨�，預(yù)計(jì)可達(dá)2.3萬(wàn)億元；1998年建立起來(lái)的財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制正受到?jīng)_擊。如何保證財(cái)政的正常運(yùn)行，同時(shí)又形成有競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)稅制度，是擺在我們面前的一大難題。積極財(cái)政政策的優(yōu)化需要包括政府資產(chǎn)負(fù)債表研究在內(nèi)的政府財(cái)務(wù)相關(guān)研究強(qiáng)有力的支持。我們認(rèn)為，當(dāng)前地方債的被動(dòng)管理應(yīng)該向主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表研究可以為此提供更多的信息支持。 我們相信，財(cái)政學(xué)界、會(huì)計(jì)學(xué)界、統(tǒng)計(jì)學(xué)界以及社會(huì)各界人士攜手共同攻關(guān)，發(fā)揮各自學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，克服難題，當(dāng)能編制出既能為社會(huì)廣泛接受又符合中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)的政府資產(chǎn)負(fù)債表。 我們?cè)敢馀c社會(huì)各界一起努力，期待中國(guó)官方的政府資產(chǎn)負(fù)債表的公開(kāi)問(wèn)世，期待中國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系能夠早日完善，期待這項(xiàng)研究工作能為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更充分的支持！ 楊志勇　張斌　湯林 閩中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政學(xué)優(yōu)勢(shì)學(xué)科 2019年11月28日