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序言　促進普惠金融與精準扶貧深度融合 董龍訓 董龍訓，山東省金融學會常務副會長。 金融制度演變至今，由于“金融租金門檻”、市場結構差異和供求失衡等因素的存在，金融市場上的各個經(jīng)濟主體難以享受公平、公開的交易機會，資金借貸并非完全由資金需求者的預期償還能力決定，金融排斥問題無處不在。普惠金融是聯(lián)合國為了解決金融排斥問題而提出的，目的是在平等、商業(yè)利益可持續(xù)原則的基礎上，以可負擔的成本為社會各階層和群體提供全方位、有價值的金融服務。“普”是指人人可得，強調(diào)金融服務的普遍性，體現(xiàn)的是平等權利；“惠”是指惠及百姓，強調(diào)金融服務的目的在于便利百姓。對于中國而言，這一理念與中國所提倡的“包容性發(fā)展”“和諧發(fā)展”等戰(zhàn)略思想一致。 中國對發(fā)展普惠金融高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會正式提出發(fā)展普惠金融。2015年12月31日，國務院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016～2020年)》，從國家層面確定了發(fā)展普惠金融的戰(zhàn)略意義。2016年，在中國政府的積極推動下，G20領導人杭州峰會正式通過了G20數(shù)字普惠金融高級原則，這是國際社會就利用信息技術促進普惠金融推出的第一份高級別文件。這是中國對全球經(jīng)濟、金融特別是扶貧、普惠事業(yè)的一個貢獻。習近平總書記在黨的十九大報告和全國金融工作會議上都強調(diào)要建設普惠金融體系，加強對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠地區(qū)的金融服務。這為發(fā)展普惠金融、推動精準扶貧提供了遵循。黨的十九大報告指出，在全面建成小康社會的決勝期，要抓重點、補短板、強弱項。一直以來，金融領域的弱項和短板是為小微企業(yè)、農(nóng)民、低收入人群等提供服務不足。普惠金融是現(xiàn)有金融體系的有益補充，是當前我國扶持中小經(jīng)濟體和“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。2018年是我國脫貧攻堅三年行動的開局之年，是打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的重要一年。2018年的中央一號文件要求，做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接，普惠金融重點要放在鄉(xiāng)村。2018年《政府工作報告》再次強調(diào)，支持金融機構擴展普惠金融業(yè)務。堅決打好三大攻堅戰(zhàn)，加大精準脫貧力度。2018年2月14日中國銀監(jiān)會發(fā)布的《關于做好2018年三農(nóng)和扶貧金融服務工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2018〕46號）指出：應將普惠金融重點放在農(nóng)村，擴大基礎金融服務范圍，加大金融資源傾斜力度。 普惠金融通過減少信息不對稱，拓寬了貧困群體的資金獲取渠道，降低了信貸門檻和資金使用成本，在解決貧困群體融資難題、推進農(nóng)村地區(qū)扶貧進程方面，有著不可替代的優(yōu)越性。普惠金融可以使信貸資源精準投放到貧困人群手中，改變了以往“大水漫灌”的粗放式發(fā)放信貸資金，轉(zhuǎn)而以“定點滴灌”的精準方式來發(fā)放貸款，避免中間環(huán)節(jié)損失，直接作用于貧困源頭。普惠金融扶貧帶有較大的杠桿性，扶貧效果較財政補貼等方式效率更高。普之城鄉(xiāng)，惠之于民。普惠金融作為一種沒有差異性的、類似于陽光的準公共品，是扶貧工作中不可缺少的金融服務。但隨著扶貧工作的不斷推進，扶貧工作進入了前所未有的攻堅期。對于這一特殊階段，精準扶貧成為攻堅克難的良方。普惠金融的發(fā)展為精準扶貧工作提供了一個重要著眼點和有力支撐，通過普惠金融推進精準扶貧工作，已經(jīng)成為當前我國精準扶貧工作的一項共識。 推進精準扶貧，金融扶貧不可或缺。金融扶貧是精準扶貧工作的重要組成部分。普惠金融將貧困群體納入重點目標客戶，是實現(xiàn)金融扶貧普惠效應的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)精準脫貧的重要手段。同時，精準扶貧也會倒逼金融改革創(chuàng)新，不斷拓展金融服務扶貧開發(fā)的領域和范圍。傳統(tǒng)金融理論認為可通過金融深化的就業(yè)效應和收入分配效應，以促進經(jīng)濟增長并提高居民收入，進而實現(xiàn)反貧困的目的。但金融深化更多強調(diào)的是金融發(fā)展的深度，而普惠金融強調(diào)的是金融服務的可得性和便利性，更強調(diào)的是金融的廣度。因此，普惠金融促進收入差距縮小的機制有自身的特殊性。普惠金融在服務對象、發(fā)展方式、創(chuàng)新要求、持續(xù)性要求、精準化要求等方面均與精準扶貧保持了良好的一致性，因此在普惠金融的背景下，金融可作為精準扶貧的支持手段。經(jīng)濟的發(fā)展離不開原始資本的積累，金融又是資本形成的重要途徑。普惠金融有利于貧困地區(qū)發(fā)展，精準扶貧為貧困地區(qū)的扶貧攻堅提出了工作方向，二者在扶貧工作上的協(xié)同性使得普惠金融在貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的角色。金融機構的資金可以推動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的源泉。精準扶貧不同于以往“輸血式”的粗放式扶貧，其目的在于構建“造血式”的扶貧模式，其所構建的扶貧模式的長效機制，與普惠金融的可持續(xù)性發(fā)展特征相符。在實際執(zhí)行中，普惠金融與精準扶貧在手段、目標等方面存在一定的一致性，發(fā)展普惠金融促進精準扶貧有明顯的普適性和優(yōu)越性。金融精準扶貧是從金融的角度為扶貧攻堅提供全方位的金融支撐，以脫貧為目標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀政策、財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等，在商業(yè)利益可持續(xù)的基礎上創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務方式，以較低的成本實現(xiàn)金融資源的合理配置。 目前，我國在金融精準扶貧工作中所運用的方式主要是特惠金融的手段，而非普惠金融的方法。特惠金融是指以補貼方式提供的優(yōu)惠性融資或保險等金融形態(tài)，這是一種政策性金融。普惠金融的實質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿意或難以服務的弱勢群體，且能實現(xiàn)組織機構自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。在黨中央、國務院的高度重視和大力推動下，我國多層次、廣覆蓋的普惠金融機構和普惠金融產(chǎn)品體系基本形成，金融服務的可獲得性持續(xù)提升。在此背景下，普惠金融發(fā)展意識正逐漸深入人心，金融精準扶貧在這種理念中得到了比較好的發(fā)展。普惠金融支持精準扶貧的意義有兩點：首先，精準扶貧以普惠金融為前提條件，以金融精準扶貧為中心，改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活狀況，拓寬了其資金來源，將各種生產(chǎn)要素（人才、技術等）引入貧困地區(qū)，在貧困地區(qū)形成市場化經(jīng)濟體制，不斷地為貧困地區(qū)輸送“血液”，增強扶貧的成效；其次，利用金融推動精準扶貧工作，體現(xiàn)了我國金融部門和企業(yè)應該履行的社會責任，也是我國政府彌補“市場失靈”、促進經(jīng)濟發(fā)展均衡的重要舉措。金融精準扶貧是脫貧攻堅的源頭活水和新鮮血液。 民之所盼、民之所需、民之所急，是新時代金融改革發(fā)展的行動指向。我們的金融扶貧如何從依靠財政大量投入的特惠金融轉(zhuǎn)變到普惠金融以及真正踐行普惠金融的理念和要求，在我國，這至今仍是一個難點和痛點。國際經(jīng)驗表明，通過深化普惠金融服務可以惠及部分貧困群體，精準扶貧離不開健全、高效的普惠金融體系。因此，首先，要在思想上正確認識普惠金融與精準扶貧的關系，這是二者有效協(xié)調(diào)的基礎；其次，完善普惠金融自身體系建設是提升普惠金融服務效果的重要前提。普惠金融制度創(chuàng)新非常重要，有效推進精準扶貧需要進一步優(yōu)化普惠金融組織體系與市場體系，主要是發(fā)展符合市場發(fā)展規(guī)律的小型金融服務機構，建立層次多、覆蓋廣、持續(xù)性高的金融服務體系，促使金融服務體系由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。要加強普惠金融發(fā)展規(guī)劃，將普惠金融與精準扶貧上升為一脈相承的思想綱領，作為指導普惠金融服務精準扶貧的總方針，加強宣傳提升普惠金融在實現(xiàn)精準扶貧目標中的重要性。 供需有效匹配是普惠金融創(chuàng)新精準扶貧機制的基本導向。普惠金融扶貧開發(fā)供給不足、金融扶貧需求不明確、信息不對稱會加大精準扶貧難度。授人以魚，不如授人以漁。普惠金融扶貧不是政策性扶貧，也不是無償扶貧，普惠金融采取有償?shù)馁Y金投入方式，通過市場化的手段使金融機構在提高貧困戶生活水平的同時也追求利潤。扶貧對象將從金融機構獲得的貸款資金和勞動力、土地等生產(chǎn)要素結合，投入生產(chǎn)過程，創(chuàng)造價值，金融扶貧以“造血”的形式改變了以往財政扶貧的“輸血”形式，體現(xiàn)了“授之以漁”的理念，確保了扶貧的效用。完善普惠金融服務體系、增加貧困地區(qū)金融供給是金融精準扶貧工作的主要著力點。充足的資金存儲及多元化的資金來源是普惠金融發(fā)揮其功效、實現(xiàn)精準扶貧助力的重要前提。普惠金融不能解決所有的貧困問題，也不能自動解決貧困問題，普惠金融與精準扶貧有效協(xié)調(diào)應該注重普惠金融供給與需求的有效協(xié)調(diào)。普惠金融主要是提高貧困人口的資金可獲得性，但提高資金可獲得性不一定能夠?qū)崿F(xiàn)貧困人口收入增長，關鍵在于能否實現(xiàn)金融機構資金供給能力與貧困人口資金需求能力的有效銜接。金融機構的資金供給能力決定金融機構能否為貧困人口提供高效、低成本和可持續(xù)的金融服務，貧困人口的資金需求能力決定貧困人口能否真正將這些資金用到能夠?qū)崿F(xiàn)收入增長的地方。因此，普惠金融與精準扶貧的有效協(xié)調(diào)需要保障資金供給與提高貧困人口資金需求能力同步提升。 政府、市場協(xié)同發(fā)力是普惠金融創(chuàng)新精準扶貧機制的主要方略�！扒рx在一羽，輕重在平衡”，堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，也是普惠金融廣泛包容性要實現(xiàn)的目標。作為一種制度安排，普惠金融體系在地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)等層面存在差異，整體上不盡協(xié)調(diào)。因此，在政府和市場的關系上，要切實做到“市場主導、政府引導”。普惠金融發(fā)展是“途徑”，服務精準扶貧是“目標”。但是，目前我國普惠金融大部分是靠市場化機制運作的，精準扶貧在很大程度上屬于政府行為，因此，實現(xiàn)普惠金融與精準扶貧的有效協(xié)調(diào)必須處理好政府與市場之間的關系。如果兩者的關系處理不好，有可能會出現(xiàn)政府隱性強制金融機構開展扶貧，金融機構為了完成政府任務而被動扶貧，打擊金融機構扶貧的內(nèi)在積極性，不利于金融機構實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展與扶貧的有效協(xié)調(diào)，損害普惠金融發(fā)展的基礎。所以，需要政府、市場協(xié)同發(fā)力，共創(chuàng)普惠金融扶貧體系。堅持市場配置資源的決定性作用，運用好政府的財政杠桿功能，構建便捷、高效的金融服務網(wǎng)絡；完善金融扶貧資金供給保障體系，強化財政扶貧政策，發(fā)揮地方政府組織的增信優(yōu)勢，實現(xiàn)普惠金融扶貧與財政扶貧的有效結合；構建金融扶貧精準模式，完善融資領域增信機制；健全金融市場體系，大力發(fā)展基于大數(shù)據(jù)的普惠金融模式，推動業(yè)務行為市場化、產(chǎn)品定價市場化，充分發(fā)揮規(guī)模效應，實現(xiàn)服務社會效益最大化。 普惠金融創(chuàng)新精準扶貧要更加重視風險管理。普惠金融的風險管理是一個專業(yè)性更強、難度更大的工作，需要金融部門付出更多的精力，也要在盡職免責等政策的落實上下功夫。要對金融精準扶貧中的金融風險進行全過程監(jiān)控管理，及時調(diào)整和完善風險控制手段，實現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融風險控制同步推進、良性循環(huán)，構建起以金融資源為核心、各類扶貧主體積極參與、各種資源要素充分發(fā)揮作用的金融精準扶貧新機制。要重視普惠金融創(chuàng)新精準扶貧中的風險防范，但絕不能“因噎廢食”，要建立政府引導基金和風險補償基金，提供增信擔保服務，核銷普惠金融服務精準扶貧過程中較高的風險損失，形成促進普惠金融機構服務精準扶貧的長效激勵機制。 近年來，山東省人民政府一直把發(fā)展普惠金融作為財政金融政策服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，積極創(chuàng)新財政支持手段、方式，持續(xù)加大財政投入力度，完善“政、銀、保、擔、企”合作機制，引導金融機構增加農(nóng)村、小微等金融資源供給，提高普惠金融服務覆蓋率和可獲得性。山東省在普惠金融機構供給體系、農(nóng)村金融支持、小微企業(yè)金融支持以及完善資本市場等各個方面都取得了較好發(fā)展。為進一步貫徹落實國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，積極推進普惠金融發(fā)展，逐步建立與山東省社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的普惠金融服務體系，提高金融服務的滿意度、可得性和擴大金融服務的覆蓋面，2018年10月，山東省人民政府在《山東省現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018～2022年）》（魯政字〔2018〕215號）中提及：引領發(fā)展地方普惠金融，以現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，強化城市商業(yè)銀行服務中小企業(yè)、社區(qū)及地方的市場定位，發(fā)揮地緣人緣優(yōu)勢，鼓勵有條件的城市申報國家普惠金融改革發(fā)展試驗區(qū)。2018年，山東省在普惠金融方面做了諸多探索，如積極探索和創(chuàng)新普惠金融的組織形式、健全地方金融監(jiān)管機制、推動民間金融組織管理和運行的規(guī)范化、引導普惠金融服務從單一化到多元化的轉(zhuǎn)變等，都取得一定成效。 山東省是經(jīng)濟大省，雖然不是典型的貧困省份，但東西部存在嚴重的貧富差距，更為重要的是山東省內(nèi)存在著眾多的貧困村。山東有著較為繁重的脫貧攻堅任務，也是普惠金融扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)場，是全國的一個縮影。自中央提出脫貧攻堅戰(zhàn)略以來，山東省各相關部門全力以赴，努力實現(xiàn)山東省的全省脫貧目標。黨中央要求脫貧攻堅要向深度貧困地區(qū)和最艱難地方聚焦發(fā)力，山東各金融部門嚴格按照該戰(zhàn)略謀劃，將服務全省更好、更快脫貧作為最大的工作動力，近年來深入全省各重點貧困區(qū)域，探索具體的金融扶貧模式，加大扶貧信貸投放力度，全力滿足脫貧攻堅的多元化融資需求，實現(xiàn)增強貧困人口“造血”功能的目標。為了精準對接脫貧攻堅的金融需求，山東省將助推脫貧攻堅任務與金融精準扶貧手段相結合，確保做到政策支持精準、信貸投放精準和金融服務精準。經(jīng)過多年摸索和實踐，普惠金融在支持山東易地搬遷扶貧、基礎設施建設扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和助學貸款扶貧等方面取得了較好成效，也積累了一定經(jīng)驗。近年來，山東省委、省政府在扶貧工作中積極摸索，初步建立踐行普惠金融、推進金融精準扶貧的幾種模式：“信貸+大眾創(chuàng)業(yè)”“信貸+互聯(lián)網(wǎng)金融”“信貸+新型城鎮(zhèn)化”“信貸+產(chǎn)品創(chuàng)新”。以上幾種扶貧模式特點突出、優(yōu)勢互補，符合當代扶貧發(fā)展的需要。但是，在普惠金融應用到精準扶貧的過程中，依然存在一些政策落實困難以及相關制度仍需健全完善的問題，具體表現(xiàn)為：一是政策資源和政策落實“脫節(jié)”；二是金融基礎設施建設滯后；三是金融供給、需求不均衡；四是融資、生產(chǎn)保險機制不健全。由于山東省各地市的普惠金融發(fā)展差異性極大，因此，要強化區(qū)域協(xié)調(diào)，引導金融資源廣泛配置，結合區(qū)域普惠金融發(fā)展特點組織金融活動，加強項目實施，優(yōu)化資源配置，構建支撐“一干多支”發(fā)展的普惠金融布局。濟南的普惠金融指數(shù)較高，應充分發(fā)揮濟南市金融發(fā)展的“擴散效應”，引導和支持濟南市金融機構走出濟南，在各地市設立分支機構或營業(yè)網(wǎng)點，將先進的金融理念和金融產(chǎn)品引入其他地市，形成金融科技的示范效應和外溢效應，帶動其他地區(qū)普惠金融發(fā)展。當然，山東省在踐行普惠金融的道路、將金融資源有效配置到精準扶貧工作中、提高扶貧成效等方面還有十分艱巨的任務。金融組合拳助力精準扶貧步入新天地是未來精準扶貧的發(fā)展方向。只有將山東自身的特色資源同金融領域進行有機結合，創(chuàng)新金融在普惠視角下的扶貧模式，解決“幫扶誰”和“怎么扶”的問題，才能切實保障工作的高質(zhì)量和長效性。 2019年2月21日，《中共中央國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》明確指出，“咬定既定脫貧目標，落實已有政策部署，到2020年確保現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”，這說明在當下時刻，脫貧工作已經(jīng)進入了黎明前的最后沖刺階段。借助普惠金融發(fā)展的契機，引導金融精準扶貧開發(fā)工作，形成具有救助范圍廣、靈活性強、可持續(xù)性突出的“金融+扶貧”模式，應當成為今后金融與扶貧融合發(fā)展的重要形式。2019年中央經(jīng)濟工作會議指出，要繼續(xù)打好防范化解重大風險和脫貧攻堅戰(zhàn)，而實現(xiàn)金融與扶貧的結合，不失為一種創(chuàng)新有效的戰(zhàn)術�？傊�，要從發(fā)展普惠金融初始目標的視閾出發(fā)，立足當前金融扶貧過程中面臨的新問題、新趨勢、新挑戰(zhàn)，提升金融扶貧的社會影響力，共同營造打好脫貧攻堅戰(zhàn)的良好氛圍，確保金融能為扶貧開發(fā)保駕護航。 2019年7月于濟南