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　　第五章
　　中國鋼鐵業(yè)產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的體制性缺陷
　　一、政府與市場的邊界不清
　　政府與市場的關系，只是在一定的經(jīng)濟體制中才顯得重要。所謂經(jīng)濟體制，在一定意義上就是以一定的經(jīng)濟運行機制即資源配置機制為內容的經(jīng)濟形式。資源配置機制的結構，是區(qū)分經(jīng)濟體制類型的主要標志。資源配置，即資本、土地、人力、技術等各種生產(chǎn)要素在各個生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)(部門)、地區(qū)之間的分配和組合，其機制一般可分為市場配置和政府配置兩種。市場配置機制(又稱市場機制)，即資源通過多元市場主體相互之間的交易和競爭來配置的機制。其中，各個市場主體都作為經(jīng)濟人在市場上處于平等、獨立和自主的地位，買賣雙方共同決定商品價格和交易數(shù)量，各種資源都作為商品以價格為媒介在自由交易和競爭中流動，價格隨著供應狀況變動而漲落并由此而調節(jié)資源的流向。政府配置機制，即政府作為全社會的經(jīng)濟管理中心，有計劃地安排各種資源在各個生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)(部門)、地區(qū)之間的分配和組合的機制。其中，生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)以及產(chǎn)品價格和“交易”數(shù)量等問題都由政府決定。計劃經(jīng)濟是資源全部由政府配置的體制，其中由于沒有市場機制而在資源配置上幾乎不存在政府與市場的關系。
　　市場經(jīng)濟是資源由市場配置或者以市場配置為主的體制，在其發(fā)展過程中有近代和現(xiàn)代之分。在近代市場經(jīng)濟體制(又稱自由市場經(jīng)濟體制)中，重視市場機制，政府在市場上僅具有界定和保護產(chǎn)權、維護合同秩序、公正裁判糾紛、懲罰違法犯罪、提供公共設施等“守夜人”職能，而在資源配置上極少存在政府與市場的關系。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中，以市場配置機制為主，政府配置機制表現(xiàn)為市場配置機制基礎上的政府干預，因而，資源配置上普遍存在著政府與市場的關系�？梢�，政府與市場的關系只在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中才顯得格外重要，研究政府與市場的關系，主要是研究現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中市場機制與政府干預的相互配合關系。
　　(一)基于市場缺陷的政府與市場的關系
　　市場是資源配置的有效機制，這已為19世紀歐洲和北美洲大多數(shù)國家的資本主義經(jīng)濟成就所證明。但是，市場不是萬能的，市場機制也固有許多自身不可克服的缺陷，以致在資源配置上失靈和失效，即不能或難以實現(xiàn)資源的高效配置，這已為19世紀末以來資本主義經(jīng)濟的發(fā)展狀況，特別是周期性經(jīng)濟危機所證明�，F(xiàn)代經(jīng)濟學認為，市場缺陷(又稱市場失靈或市場失效)有下述主要表現(xiàn)：
　　1不完全競爭
　　市場經(jīng)濟就是競爭經(jīng)濟，正因為有競爭，市場才能夠高效率地配置資源。然而，競爭必然導致集中從而出現(xiàn)壟斷。在現(xiàn)代，完全競爭只是作為一種理論形態(tài)而存在，現(xiàn)實中幾乎所有的行業(yè)都存在一定程度的不完全競爭，壟斷與競爭并存則是市場經(jīng)濟的常態(tài)。壟斷必然沖擊市場主體間的地位平等、自由競爭和公平交易。在壟斷條件下，價格不由買賣雙方共同決定而僅由壟斷者操縱，就必然出現(xiàn)嚴重的價格扭曲，這種扭曲的價格就不再是真實反映市場供求狀況的信號。所以，壟斷既破壞市場機制正常運行所必需的競爭秩序，又損害市場配置資源的效率。正因為如此，需要政府采取反壟斷措施，來維護自由和公平的競爭秩序。
　　2不完善信息
　　市場機制中的經(jīng)營決策是市場主體分散地依據(jù)市場信息自主作出的，各自經(jīng)營決策的正確與錯誤，均取決于所依據(jù)的市場信息是否充分和真實。而市場調節(jié)具有盲目性，反映市場供求狀況的價格信號具有滯后性，并且市場欺詐總難避免，所以，風險和不確定性在市場上幾乎無處不在、無時不有，各個市場主體都難以獲得完善的信息，經(jīng)營決策失誤時有發(fā)生。不僅如此，交易當事人之間還往往存在著信息不對稱，信息劣勢方相對于信息優(yōu)勢方，如消費者相對于經(jīng)營者、股民相對于股份公司、中小企業(yè)相對于大企業(yè)，在交易中處于明顯的不利地位，更容易出現(xiàn)失誤而使利益受損。在信息不完善的條件下，經(jīng)營決策失誤就必然降低市場配置資源的效率。正因為如此，需要政府為市場主體提供收集、處理和傳播信息的服務，并強制信息優(yōu)勢主體向信息劣勢主體告知必要信息，盡可能降低信息不充分、失真和滯后的程度。
　　3外部性(又稱外部效應)
　　在市場機制中，客觀和普遍存在著私人經(jīng)濟活動給交易當事人之外的公眾帶來利害后果卻不能在價格中得到反映，從而降低資源配置效率的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象具有下述特點：(1)附隨性和局外性。即私人經(jīng)濟活動在直接影響交易當事人內部利益得失的同時，還附隨影響交易當事人之外的公眾(即外部)的利益得失。例如，某企業(yè)在為客戶生產(chǎn)產(chǎn)品的同時排污，造成環(huán)境污染；某農場在為客戶生產(chǎn)糧食的同時，還為社會保障提供物質基礎。(2)非契約性和非價格性。私人經(jīng)濟活動是在交易當事人之間通過契約以約定價格為媒介所進行的，而私人經(jīng)濟活動對外部的影響是在沒有契約關系的情況下所強加給外部的，所以，交易當事人的約定價格中不可能考慮到給外部帶來的利害后果，外部利益不會包括在價格中，外部損害也不會計入成本。也就是說，價格的市場形成機制中沒有對私人經(jīng)濟活動的外部利害后果進行標價的機制。(3)正負性和非對稱性。由于外部利害后果不能在價格中得到反映，當私人經(jīng)濟活動給外部帶來利益時，當事人不可能因此而從交易價格中得到補償，此即正外部效應(又稱外部經(jīng)濟)；當私人經(jīng)濟活動給外部帶來損害時，當事人也不可能因此而從交易價格中受到懲罰，此即負外部效應(又稱外部不經(jīng)濟)。于是，當事人的收益和成本與正負外部效應不對稱。(4)危害性和普遍性。私人經(jīng)濟活動由于不能因具有正外部效應而增加收益，就得不到市場的激勵，社會福利會隨之減少；由于不能因具有負外部效應而增加成本，就受不到市場的抑制，社會公害會隨之加劇。這就造成資源配置上私人邊際成本和收益與社會邊際成本和收益之間的差異，從而使資源在正外部效應經(jīng)濟活動和負外部效應經(jīng)濟活動之間得不到合理配置，降低了資源配置效率。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，外部效應的存在范圍一直呈現(xiàn)擴大趨勢，外部效應的承受者不僅包括當代公眾而且還包括后代公眾。特別是隨著社會人口的日益稠密，自然資源消耗的日益加速和經(jīng)濟全球化的日益加深，負外部效應已成為可持續(xù)發(fā)展的巨大威脅。正因為外部效應具有上述特點，需要政府采用財政、金融、管制等手段，增加正外部效應行為的收益和負外部效應行為的成本，特別是需要政府來強化市場主體的社會責任，矯正和抑制市場主體的負外部效應行為。
　　4公共產(chǎn)品短缺
　　公共產(chǎn)品作為正外部效應的極端情形，與私人產(chǎn)品相對應。它是指具有聯(lián)合性和共同消費性的產(chǎn)品或服務，又稱公共物品或公共品，如國防、治安、路燈、無線廣播、電視信號、法律政策等。其基本特點有兩個：(1)消費時的非排他性。即公共產(chǎn)品在其效應所及范圍內，所有的個人都可消費，也就是說，每個社會成員都享受該產(chǎn)品所帶來的好處。這時要不讓其中某個人或某些人消費該產(chǎn)品，或者技術上不可能，或者技術上雖可能但成本過于昂貴而實際上成為不可能。而私人產(chǎn)品的消費則具有可排他性。(2)消費時的非對抗性。即公共產(chǎn)品一旦提供，則其效應覆蓋區(qū)域內的人數(shù)多少與其數(shù)量和成本的變化無關，新增消費者引起該產(chǎn)品的邊際成本為零，原有的消費者不會因新增消費者而減少自己對該產(chǎn)品的消費，故消費者在自私心理的驅使下慣于“免費搭便車”，而不愿自己提供或購買該產(chǎn)品。私人產(chǎn)品則不然，其消費者數(shù)量增加時，需要增加其供應量和相應成本，否則就得減少原有消費者的消費量。上述特點決定了公共產(chǎn)品不可能通過市場來有效提供，在市場機制下必然出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足。公共產(chǎn)品盡管市場無法有效提供，但為市場正常運行和社會公眾所必需。正因為如此，需要政府來提供公共產(chǎn)品或者組織公共產(chǎn)品供給。在現(xiàn)實中，有些產(chǎn)品兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重屬性，如高等教育等被稱為混合產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，往往也需要由政府提供或由政府與私人共同提供。政府提供或組織提供公共產(chǎn)品，既是政府干預的一種形式，也是導致政府采取其他干預形式的重要原因(如為提供公共產(chǎn)品而征稅)。
　　5社會分配不公
　　市場經(jīng)濟的正常運行，需要有穩(wěn)定的社會環(huán)境，而穩(wěn)定的社會環(huán)境需要由社會分配公平來維護。社會分配不公，是指在特定時期內存在的，與當時社會公認的公平準則不相符合的收入、財富和社會福利分布狀態(tài)。市場機制在一定意義上是“嫌貧愛富”、“助強欺弱”、“大魚吃小魚”的機制，它可能會產(chǎn)生令人難以接受的收入水平和消費水平的巨大差異。這是因為不同市場主體間在教育、繼承權、勞動能力、身份地位、努力程度、要素價格和運氣等因素上的差別，都將通過市場轉化為收入差別；并且收入差別一旦形成，市場還會使之擴大。所以，即使是最有效率的市場體系，也可能產(chǎn)生極大的不平等。歷史和現(xiàn)實已表明，市場機制作用下自發(fā)形成的國民收入和財富的分配結果，日益呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)，由此而激發(fā)的日益尖銳的社會矛盾和階級斗爭，已逐步顯示出對經(jīng)濟和社會安全的威脅。
　　進入19世紀以后，社會分配嚴重不公狀態(tài)及其引起的社會動蕩尖銳化，已充分證明市場機制無力解決社會公平問題�！耙粋�國家沒有必要將競爭市場的結果作為既定的和不可更改的事實接受下來。”參見[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟學》(第16版)中譯本，華夏出版社1999年版，第29頁。政府應當介入社會分配領域，尤其是運用公共財政、社會保障等再分配手段，緩解市場機制造成的社會分配不公問題。
　　6宏觀經(jīng)濟運行不穩(wěn)
　　在市場經(jīng)濟中，失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟危機等供需總量失衡現(xiàn)象是宏觀經(jīng)濟運行不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)。壟斷、信息不完善、外部性、公共產(chǎn)品短缺、社會分配不公等微觀層次的市場缺陷必然要反映到宏觀經(jīng)濟失衡方面。故市場經(jīng)濟體制自產(chǎn)生以來，就不時地受到通貨膨脹和經(jīng)濟蕭條的周期性困擾。例如，“二戰(zhàn)”后美國已發(fā)生了多次經(jīng)濟衰退。由于宏觀經(jīng)濟失衡是市場自發(fā)和有效運行的必然結果，市場機制就不可能自動保證供求總量均衡、經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的實現(xiàn)。這就需要政府運用金融、財政等宏觀經(jīng)濟政策來調控供求總量和結構，刺激或抑制經(jīng)濟增長，以保持宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定。正因為如此，資本主義歷史上的歷次經(jīng)濟危機，都給政府經(jīng)濟職能擴張?zhí)峁┝似鯔C。一方面，危機發(fā)生后需要政府采取救治性質的干預措施，這類干預措施顯然因在經(jīng)濟復蘇后被停止而具有階段性，但對今后政府干預提供了經(jīng)驗教訓和依據(jù)，并且對完善政府的常規(guī)性干預措施也具有重要意義。另一方面，鑒于經(jīng)濟危機的周期性，需要政府在危機發(fā)生前采取防范性質的干預措施，這類干預措施一般具有常規(guī)性，對于保障市場經(jīng)濟正常運行而言，比階段性的危機救治措施更重要。可見，政府干預是在周期性經(jīng)濟危機的救治和防范中不斷發(fā)展和完善的。
　　市場缺陷作為政府干預的依據(jù)，既決定政府干預的目的，也界定政府干預的范圍，還限定政府干預的程度。政府干預的目的就是彌補市場缺陷，存在市場缺陷的領域才是政府干預的范圍，政府干預的程度應當以不削弱市場機制在資源配置上的基礎性作用為限，這些都是市場經(jīng)濟國家的共性。至于政府干預的具體內容，則因不同的國度和時期而變化。
　　(二)基于政府缺陷的政府與市場的關系
　　為彌補市場缺陷而出現(xiàn)的政府干預，在提高效率、增進平等和促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與增長方面，已取得巨大成就，這已為戰(zhàn)后許多市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟成就所證明。例如，西方主要國家在戰(zhàn)后的“黃金”年代里，經(jīng)濟增長最快、最繁榮的時期，正是政府干預在國內和國際上達到頂峰的時期。參見[美]斯蒂格利茨：《政府為什么干預經(jīng)濟》(中譯本)，中國物資出版社1998年版，第204頁。但是，同市場不是萬能的一樣，政府也不是萬能的，自政府干預經(jīng)濟以來，市場經(jīng)濟的運行仍然存在許多問題，并且還出現(xiàn)許多在自由市場經(jīng)濟體制中不曾有的新問題。例如，政府不干預經(jīng)濟時期的經(jīng)濟危機，一般表現(xiàn)為通貨膨脹的危機或者經(jīng)濟停滯的危機，而在政府干預經(jīng)濟以后，則出現(xiàn)了“滯脹”并存的經(jīng)濟危機。于是，現(xiàn)代經(jīng)濟學在繼續(xù)關注市場缺陷的同時，還將研究視野擴及政府缺陷(又稱政府失靈或政府失效)。政府缺陷是一種典型的非市場缺陷。所謂非市場缺陷，是指政治、政府、文化、習俗、宗教、傳統(tǒng)等存在于市場勢力和市場力量之外的非市場因素導致資源配置低效率的現(xiàn)象。
　　一般認為，政府缺陷有下述主要表現(xiàn)：
　　1內部性
　　政府是作為全民總代表的一種公共機構，其一切行為應當以社會公共利益為依歸。然而，政府仍是由一定機構和官員組成的組織，有其組織自身的利益目標、政績、選票、地方利益、部門利益、職級升遷、官員收入等；作為官員的自然人，其個人利益目標更為凸顯。當其自身的利益目標與社會公共利益不一致時，其所實施的政府行為就有可能受自身利益目標的驅使而偏離社會公共利益。在政府干預經(jīng)濟以后，這種內部性就構成政府不當干預的深層原因，并且誘致政府干預偏離社會公共利益的機會顯著增多。
　　2尋租行為
　　隨著政府權力對市場的介入，市場主體的利益得失就為政府經(jīng)濟行為所左右，政府權力在市場上也就有了給市場主體帶來利益的經(jīng)濟價值。市場主體受其利潤最大化目標的驅使，必然尋求租用政府權力的機會，即試圖以合法或非法手段影響政府和官員，促使政府和官員實施有利其個人或利益集團的政府經(jīng)濟行為。這是市場主體通過影響政府干預而增加自身利益的一種非生產(chǎn)性活動。與此相對應的政府一方，在其內部性的作用下，也可能尋求設租的機會，將政府權力出租給交付租金的市場主體，即為增加政府組織或官員的自身利益，實施有利于特定市場主體集團或個人而偏離社會公共利益的政府經(jīng)濟行為。尋租現(xiàn)象不僅降低政府配置資源的效率，而且導致政府腐敗。
　　3信息不完善
　　政府干預經(jīng)濟的決策所依據(jù)的信息，不僅包括市場信息，而且包括評價政府經(jīng)濟行為效果的信息。政府雖然具有優(yōu)于市場主體的收集、分析和處理市場信息的條件，但市場信息的不確定性決定了政府仍難保證其所獲信息的充分和真實。至于評估政府經(jīng)濟行為效果的信息，由于不具有像市場價格那樣比較直觀和統(tǒng)一的尺度，評估方法和標準的選擇難度大，以致對政府經(jīng)濟行為效果難以準確檢驗，故這種信息的不確定性遠遠甚于市場信息。加之內部性和尋租現(xiàn)象的存在，更會加劇政府決策所依據(jù)信息的不充分和失真的程度，所以，政府決策失誤不可避免。由于政府決策具有集中性和普遍指導性，故其失誤的危害更甚于市場主體的決策失誤。
　　4官僚機構膨脹
　　自政府干預經(jīng)濟以來，伴隨著政府經(jīng)濟職能的擴張，官僚機構不斷膨脹，盡管其間不乏精簡機構的舉措，但仍未走出“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。例如，美國聯(lián)邦文職人員1975年有289644人，到1992年5月增至3115056人；在高唱要裁減官僚機構的里根和老布什執(zhí)政時期，又增添了239000人。參見曹沛霖：《政府與市場》，浙江人民出版社1998年版，第274頁。官僚機構膨脹，不僅使政府支出擴大而造成資源浪費，而且會導致政府的治理效率不斷降低。
　　5政策效率遞減
　　政府干預經(jīng)濟主要是通過制定和實施經(jīng)濟政策來實現(xiàn)的。而任何政策，無論其何等正確，在實施過程中都存在效率遞減的問題。一方面是政策的效率隨著實施環(huán)節(jié)的增多，因代理成本提高而遞減�，F(xiàn)實中政府干預經(jīng)濟的體制日趨復雜化，如分工細化、層次增多等，故這種政策效率遞減難以避免。另一方面是政策的效率隨著適用時間的增長，因規(guī)避政策的對策越來越成熟而遞減。在市場主體與國家政策的博弈中，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象屢見不鮮。
　　政府缺陷是因政府干預才存在和顯露的，政府干預則因彌補市場缺陷而具有必要性，故政府缺陷不可避免并且難以為政府自身所修補。政府干預只是手段，其目的是輔助市場機制對資源配置起基礎性作用，以實現(xiàn)資源高效配置。但實踐中的政府干預在一定程度上妨礙了市場機制的基礎性資源配置功能，不足以實現(xiàn)資源高效配置。這就是政府缺陷的實質。故解鈴還須系鈴人，政府缺陷還須由作為政府干預之基礎的市場機制來彌補。市場機制對政府缺陷的彌補是通過把市場機制引入政府干預過程，即政府是利用市場機制進行干預來實現(xiàn)的。主要表現(xiàn)為外部效應內部化。
　　由于外部效應是在外部效應生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會成本和收益與其私人成本和收益不相關的條件下產(chǎn)生的，基于外部效應生產(chǎn)者的經(jīng)濟人本性，要想解決外部效應問題，就必須使外部效應內部化，即把外部效應生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會成本和收益，轉變成由其自己承受的私人成本和收益，而這種轉變需要通過模擬外部效應生產(chǎn)者與社會的交易來實現(xiàn)。所以，政府就外部效應問題進行干預時，較多利用這種機制采取相應措施，如適用于負外部效應生產(chǎn)者的排污收費、公害賠償?shù)�，適用于正外部效應生產(chǎn)者的政府補貼、稅收優(yōu)惠等。
　　為扭轉的由政府壟斷所致公共產(chǎn)品供給效率低下的局面，許多市場經(jīng)濟國家對公用事業(yè)實行民營化改革，即將原國有的公用事業(yè)組織進行非國有化改造，讓私人廠商進入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域，也就是將某些公共產(chǎn)品由政府供給改為市場供給或政府與市場共同供給，政府只按照公共產(chǎn)品供給的基本要求制定公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應規(guī)則，承擔必要的資金扶持等義務，并履行監(jiān)督職責，而公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)和供應則由私人廠商進行。其實質是利用私人產(chǎn)品供給的經(jīng)濟人動力和競爭機制來提高公共產(chǎn)品供給效率。即政府作為一種特殊的市場主體直接參與市場運行，利用市場行為的形式來實現(xiàn)宏觀調控的職能。如國有資產(chǎn)投資、發(fā)行國債、政府采購、中央銀行在公開市場上買賣有價證券等。政府參與市場運行，既便于政府從市場內部了解市場信息，掌握市場運行的規(guī)律，又便于政府從市場內部利用市場機制來彌補市場缺陷，以免政府干預損害市場機制。政府將其部分經(jīng)濟職能轉移給非政府公共組織或機構，把非政府公共組織或機構作為政府干預市場的中介，這既可以利用非政府公共組織或機構的中介地位優(yōu)勢，雙向了解和傳輸信息，協(xié)調政府與市場之間、不同市場主體之間的關系，又可以打破政府對公共干預的壟斷，形成公共干預過程中政府與非政府公共組織(機構)之間以及不同非政府公共組織(機構)之間的競爭。參見王全興著：《經(jīng)濟法基礎理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第79—88頁。
　　我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在過去三十多年的市場化改革進程中，已基本實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，但由于利益固化和路徑依賴等原因，在政府與市場的關系中存在大量的政府越位和政府缺位等現(xiàn)象。當前鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的諸多深層次矛盾和問題大多與政府職能的缺位、越位相關。
　　(三)政府的越位
　　政府越位是政府干預過度的一種表現(xiàn)，即政府干預的范圍和力度超過了彌補市場失靈的需要，擠占了市場機制的基礎性調節(jié)的空間，反而對市場機制正常發(fā)揮調節(jié)功能起著阻礙作用。參見胡金林、王長征：“論轉軌時期的市場缺失與政府越位”，載《江漢論壇》1998年第8期，第83—84頁。多年來政府對鋼鐵產(chǎn)業(yè)調控存在的主要問題是政府行使其經(jīng)濟管理職能時，習慣于使用計劃經(jīng)濟時代的手段。中央政府對地方政府投資“大躍進”造成的鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理，基本上是審批式的管理以及每隔幾年來一場“運動式”整頓，始終沒能觸碰產(chǎn)能過剩背后的體制性原因，反而還帶來新的產(chǎn)能過剩。鋼鐵工業(yè)投資規(guī)制政策在一定程度上強化了鋼鐵企業(yè)過度產(chǎn)能投資的傾向，在一定程度上阻礙了市場的自發(fā)調整過程。參見2006
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