國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的核心內(nèi)容之一，對切實加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率，確保國有經(jīng)濟服務于國家戰(zhàn)略目標和國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。黨的十八屆三中全會明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管有別于過去長期堅持的管人、管事、管資產(chǎn)三管相結(jié)合的全面管理模式，需要對現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管模式、監(jiān)管主體、權(quán)力分配的格局進行重大變革。我國現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制仍然帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，國有資產(chǎn)監(jiān)管水平與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求相脫節(jié)，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革和國有資產(chǎn)法律制度建設滯后，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制不健全，對國有資產(chǎn)監(jiān)管者缺乏相應的有效制衡機制。對于國有資產(chǎn)誰來管、如何管、監(jiān)管權(quán)力怎樣劃分、責任如何匹配、監(jiān)管遵循何種原則等問題,仍然沒有很好地解決。
權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡機制就容易導致權(quán)力的濫用，權(quán)力常常要遇到有效的邊界和阻力之后才會收斂或休止。近些年發(fā)生的各類國企腐敗案例表明，國資國企監(jiān)管存在不少漏洞和盲區(qū)。當前國資監(jiān)管機構(gòu)設置不規(guī)范、監(jiān)管職責不清、職能交叉，不同的管理領(lǐng)域形成條、塊分割，國資監(jiān)管管的多、管的細與管的弱、管的粗并存，國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、不到位與監(jiān)管越位、過度現(xiàn)象并存。從深層次來看，這些問題的本質(zhì)在于國資監(jiān)管權(quán)力邏輯體系的沖突，即財產(chǎn)權(quán)利邏輯與政府行政權(quán)力邏輯之間的矛盾沖突。必須要進一步明確以管資本為主的國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡總體思路，清晰界定國有資產(chǎn)監(jiān)管職權(quán)范圍和邊界，完善監(jiān)管權(quán)力分配體系，強化權(quán)力監(jiān)督和約束制衡，建立起有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。在這個體系中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法履行國資監(jiān)管職能，專門負責國有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國有資本投資運營服務于國家戰(zhàn)略目標，不行使經(jīng)濟社會公共管理職能，將國資監(jiān)管部門的經(jīng)濟社會管理工作全部交由政府相關(guān)職能部門承擔。國資監(jiān)管部門與其他政府職能部門之間以權(quán)力清單和責任清單為主要手段，進行監(jiān)管權(quán)力和公共權(quán)力的分配。授權(quán)的特定機構(gòu)、國有資本投資運營公司依法履行國有資本出資人代表職能，對國有資本保值增值負責，主要承擔優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范國有資本運作、提高國有資本回報、維護國有資本安全四方面的任務。
任何法律制度的實質(zhì)都是確認和分配權(quán)力關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度也同樣涉及這個問題。國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配要遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，必須做到主體之間分工明確、權(quán)力明晰，是哪個主體享有的權(quán)力，就應由哪個主體行使，不允許出現(xiàn)同一權(quán)力在不同主體間交叉重疊的現(xiàn)象。否則，就難以避免監(jiān)管主體在行使權(quán)力時相互掣肘、扯皮，高效決策即無從談起。在明晰監(jiān)管主體各自權(quán)力的同時，還要使主體間的權(quán)力相互制衡。當然，權(quán)力制衡決不是掣肘，制衡也不應影響國有資產(chǎn)監(jiān)管的效力。在分配國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力時，不僅要明確界定不同主體之間的權(quán)力邊界，還要選定主體權(quán)力制衡的最佳方案，即尋找主體權(quán)力制衡的最佳臨界點。須知只要越雷池一步，制衡與掣肘即無明顯區(qū)別，制衡就變成了掣肘，這是權(quán)力分配與制衡之大忌。必須要完善國資監(jiān)管法律法規(guī)制度體系，通過清晰定位、確定原則、細化職責、明確任務、規(guī)范流程等手段，防止國資監(jiān)管部門、國有資本出資人代表機構(gòu)、其他政府管理部門在履職過程中擅權(quán)、擴權(quán)、越界、越位、缺位、錯位問題的發(fā)生，同時為不同國資監(jiān)管主體的權(quán)責匹配和相互制衡提供制度依據(jù)。
本書共包括一個主報告和十個專題研究報告。主報告以國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力及相關(guān)理論為起點，分析界定了國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)力分配與制衡等概念。在此基礎(chǔ)上，對國資監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀進行剖析，指出現(xiàn)行國資監(jiān)管法律效力不足、基本概念界定不清、監(jiān)管主體模糊和權(quán)責界定不明、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性差、缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管和救濟制度等問題，這為依法監(jiān)管國有資產(chǎn)造成了現(xiàn)實困境。除了法律制度安排上的缺陷與不足外，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡還存在監(jiān)管主體職能沖突、監(jiān)管主體分散、監(jiān)管機構(gòu)職能定位不清和權(quán)責不明等突出問題。在深入剖析問題的基礎(chǔ)上，進一步結(jié)合國資監(jiān)管體制現(xiàn)狀，對可能的國資監(jiān)管典型方案進行了對比分析。進而，結(jié)合當前國企改革需求，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡的總體思路，就是要通過市場化改革減少政府對國企的直接干預，優(yōu)化政府的國資監(jiān)管職能和權(quán)力，明確國資監(jiān)管主體職責權(quán)力邊界范圍，推動政府經(jīng)濟社會管理職能與國有資產(chǎn)監(jiān)管職能分開，搭建國有資本投資運營權(quán)力平臺，推動政府國有資產(chǎn)監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分開，推動國有企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)和強化國企市場主體地位，推動企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分開，充分保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。最后，有針對性地提出了完善國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制的政策建議，包括健全國資監(jiān)管相關(guān)法律制度，厘清國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力主體法律關(guān)系，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配機制，強化國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡機制。
本書的十個專題報告對國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡相關(guān)核心議題進行了專題研究，包括國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制構(gòu)建、以管資本為主的國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制、從管理到監(jiān)管的國有資產(chǎn)管理體制變革、中央企業(yè)集團管控模式選擇與重構(gòu)、國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及問題、國有資產(chǎn)流失與流轉(zhuǎn)的關(guān)系辨析、國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)中的資產(chǎn)定價、國外國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒、混合所有制改革調(diào)查研究、完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等等。通過這些相關(guān)議題的專題研究，進一步對國資監(jiān)管的定位轉(zhuǎn)型、國資交易流轉(zhuǎn)與保值增值、國企改革的路徑選擇等問題進行了理性的分析回應，為國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制的構(gòu)建提供了有益補充和有力支撐。
在全面深化國資國企改革、完善國有企業(yè)治理機制、積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的大背景下，希望本書能對我國國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革提供一定的理論指導和實踐參考價值。由于本書作者時間、精力和水平所限，錯誤和疏漏在所難免，真誠歡迎廣大讀者朋友批評指正！
作者2017年7月28日
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