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自兩辦《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》）出臺以來，圍繞建立健全決策咨詢制度、推進國家治理能力現(xiàn)代化、提升國家軟實力，各類智庫在體制機制改革方面，大膽嘗試、積極探索、砥礪前行。一方面，新型智庫不斷涌現(xiàn)，專業(yè)化、平臺化發(fā)展的新趨勢逐漸明晰，在登記注冊、資金來源、人員構成等方面，更具多元性、多樣性與靈活性；另一方面，傳統(tǒng)體制內智庫積極致力于體制機制改革，深化科研組織管理手段創(chuàng)新，強化智庫人才隊伍建設力度，在去行政化、優(yōu)化考評激勵機制、提升對外傳播能力、整合優(yōu)勢資源等方面，都取得了有益進展。


然而，在中國特色新型智庫整體發(fā)展過程中，并不是勻質、同步推進的，總是存在著這樣那樣的問題。正如習近平總書記在哲學社會科學大會上的講話所指出的，“有的智庫研究存在重數(shù)量、輕質量問題，有的存在重形式傳播、輕內容創(chuàng)新問題，還有的流于搭臺子、請名人、辦論壇等形式主義的做法。智庫建設要把重點放在提高研究質量、推動內容創(chuàng)新上”。因此，面對現(xiàn)階段中國智庫發(fā)展熱潮，需要冷靜思考，真正采取有效措施，提升智庫咨政能力水平。
（一）中國新型智庫建設的“冷熱不均”現(xiàn)象
1.上“熱”下“冷”
國家高層對智庫建設熱情高漲，但地方政府的積極性卻不高，相對較“冷”。從目前各地陸續(xù)發(fā)布的智庫發(fā)展實施《意見》或《方案》看，基本上沿襲了兩辦文件的總體框架，都還比較原則，可操作性不強。比如，對于實行政府信息公開制度，未能明確如何推進政府信息透明化，尤其是從制度上確保智政信息的有效聯(lián)通。實際上，向決策者遞送內參是中國智庫產生決策影響力的重要活動方式之一，但由于智政通道不暢和政府透明度不足，大部分智庫無法獲知內參是否得到采納、批示或批示內容。再比如，對于實行政府購買決策咨詢服務制度，也未能明確制度實行的推進計劃、具體流程與保障措施，甚至連政府該向誰去購買思想產品都無從保證。此外，至于必要的智庫建設資金投入制度所涉及的資金從哪里來，資助力度有多大，何時到位，如何使用和激勵等操作性問題也都不甚明確。各地智庫發(fā)展實施《意見》不落地，大部分省份的實施《意見》不公開，一定程度上反映出地方政府對于智庫功能與定位的認識方面還存在著一些偏差，難以形成共識。


2.外“熱”內“冷”
體制外智庫建設熱火朝天，但體制內智庫推進改革的積極性不高，相對較冷�，F(xiàn)階段的社會（企業(yè)）智庫，憑借新的發(fā)展理念、人脈關系、治理結構，以及更加靈活的資金和人才使用方式，在專業(yè)領域迅速崛起，產生社會影響力甚至是決策影響力，就如同20世紀90年代的民營企業(yè)一樣，為體制改革帶來了沖擊與活力。相比之下，體制內智庫的改革似乎顯得乏善可陳，充足的財政經費保障以及體制慣性使得智庫轉型比預想得更慢，尤其是一些發(fā)展歷程悠久、人員規(guī)模眾多的傳統(tǒng)綜合性智庫，仍然醉心于自己的“江湖地位”。但無論體制內智庫愿意與否，一場關于智庫人才的“爭奪戰(zhàn)”正在體制內智庫和體制外智庫之間悄然上演。


3.庫“熱”智“冷”
相比于智庫的內容建設與產品質量提升，智庫發(fā)展似乎更熱衷于形式傳播與數(shù)量擴展。一方面，各類智庫發(fā)展一哄而上，呈現(xiàn)出大量的低水平重復建設，智庫之間搶占話語權，調查研究不夠深入，對接決策需求不精準，把脈決策咨詢問題“不到位”，咨政建言“不解渴”，總體上還處于急功近利的數(shù)量擴展期，真正具有國際視野和影響力的智庫并不多；另一方面，智庫領軍人才不足，研究議題的專業(yè)性、前瞻性、可操作性不夠。決策咨詢研究不同于學術研究，不是對學理的探究，而是要解決公共決策和咨詢問題。因此，智庫人才不一定是學術涵養(yǎng)深厚的大學者、理論家，但必須要對實際問題“有感覺”。然而，一些所謂的專家跨入智庫界，自詡智庫領軍人才，其實缺乏對政策制定的參與經歷與必要的感性認識，提出的決策建言往往缺乏專業(yè)性，研究成果難免會“隔靴抓癢”，甚至“謬以千里”。


4.見“物”不見“人”
在智庫內部管理上，尤其是體制內智庫的內部管理，往往是智庫的管理者熱烈倡議，但智庫人員作壁上觀。究其根源，在于僵化的管理機制，只見“物”而不見“人”，盡管智庫管理的制度導向越來越寬松，但由于新舊政策之間缺乏銜接等原因，智庫人員并沒有得到實實在在的好處，也沒有促進智庫產業(yè)內的分工與協(xié)作，各類智庫項目相繼啟動，反而使科研人員陷入更為繁雜的事務性工作中，用于研究的時間不是更多了，而是更少了。與國際智庫相比，中國智庫總體上缺乏對“人”的激勵，智庫從業(yè)人員的整體收入水平還不高，這不符合智庫發(fā)展的客觀規(guī)律。同時在項目管理上，重立項、輕結項和“分錢分物”的傳統(tǒng)做法并未從根本上得到改變，致使變相鼓勵爭奪課題立項和話語權，往往同一位專家什么課題都能做，從而扭曲智力資源配置，降低智庫成果質量。


（二）中國新型智庫發(fā)展存在的兩大潛在風險
中國新型智庫建設中還存在著兩大潛在風險，需要相關部門加以重視、正確引導。
1.警惕大資本驅動下的智庫異化與利益代言
隨著經濟發(fā)展與財富的不斷累積，智庫與資本的結合成為一種新的發(fā)展趨勢，歐美等發(fā)達國家智庫發(fā)展已呈現(xiàn)這種傾向。然而，大資本假智庫之名別有用意，圖謀集團利益，手段具有相當?shù)碾[蔽性。這些代言意見，只是代表了少數(shù)人的利益，一旦落實于政策過程，將危及公共政策涉及的各個方面，可能存在綁架公共利益，擴大貧富差距與階層鴻溝的問題，這是需要引起警惕的智庫異化問題。中國特色新型智庫建設，要在鼓勵輿論開放與百家爭鳴的同時，防止大資本驅動下，以智庫形式為利益集團代言，成為意見領袖。
2.關注智政關系中的豢養(yǎng)模式與利益循環(huán)


從中國智庫發(fā)展的現(xiàn)有模式看，大部分智庫都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，充足的財政支出既為確保智庫的穩(wěn)定運行提供了經費保障，但也成為體制內智庫改革遲滯之根源。當前，在以加強智庫建設和加大智庫投入為共識的基礎上，新的財政紅利理應形成促進傳統(tǒng)智庫向新型智庫轉型的激勵與動力，而不應成為智庫與政府之間的利益均沾，更不能成為滋生“權錢交易”和“圈子文化”的溫床。面對智庫興起的蓬勃之勢，需要警惕權力對智庫的過分染指，尤其是一些地方與部門的特殊利益通過智庫代言變成公共政策。所以，亟須建立一套公正、科學、透明的智庫評價機制，探索智庫參與公共決策的有效途徑與制度保障，切實防止“豢養(yǎng)”智庫與不健康的智政關系。


（三）加快《意見》落地的配套政策建議
智庫發(fā)展的“冷熱不均”，客觀上反映了智庫在中國還是一個新生事物，在治理結構、運營模式、機制設計、評價標準等方面，都處于摸索階段；同時，也折射出目前的決策咨詢體制機制有待完善，尤其是要進一步出臺配套政策，以實行智庫登記/備案制度為突破口，去除體制掣肘，加快《意見》落地。


1.實行智庫登記/備案制度
智庫是舶來品，起源于第二次世界大戰(zhàn)時期的美國，專指從事軍事戰(zhàn)略的研究機構，后來拓展到公共政策和國家戰(zhàn)略的研究，旨在彌合知識與決策之間的縫隙。對照來看，中國有大量從事公共政策和國家戰(zhàn)略的研究機構，決策咨詢體制也由來已久，但稱為智庫，則是近些年的事情。由于智庫概念的模糊性，以及政治體制的不同，中國語境下，智庫難以找到原有語境下的對應物，即使是在我國的《國民經濟行業(yè)分類》（GB/4754—2011）中，也難覓蹤影，而是散落在各類研究單位、行業(yè)機構與社會組織之中。比如，《意見》將智庫分為黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫七類；本報告一以貫之地將中國智庫分為黨政軍智庫、科研院所智庫、高校智庫和社會智庫四類，其含義是，智庫隸屬于這些組織，但反過來并不一定成立，除了決策咨詢外，這些組織還承擔著其他功能，比如黨校行政學院的主要功能是黨政干部培訓，高校的首要任務是教書育人。此外，還有一些機構比如人大、政協(xié)、決咨委等，也都是中國特色決策咨詢體制的重要組成部分，具有相當重要的決策咨詢功能，但顯然都不是智庫。因此，實行智庫登記/備案制度，創(chuàng)建智庫名錄，是加強智庫管理、規(guī)范智庫運營的重要前提。


實行智庫登記/備案制度有幾個原則：一是建議采用負面清單的管理方式，明確智庫定義的兩條底線，但凡不具備治策權力，也不以營利為目的的公共政策與國家戰(zhàn)略研究機構，都可以進行智庫登記/備案申報；二是建議實行“寬進嚴管”的策略，對進入名錄的智庫要進行定期考評（德國萊布尼茨學會隸屬智庫的考評周期是7年，可根據我國實際情況調整），政府可委托多家第三方智庫評價機構開展跟蹤評估，獎優(yōu)懲劣，形成示范效應；三是探索體制內智庫與歸口單位脫鉤的新型管理方式。


2.探索智庫服務政府采購制度
有了智庫名錄，就可以開展智庫服務的政府采購。與有形產品的政府采購一樣，智庫成果的政府采購也應當包括以下環(huán)節(jié)：發(fā)布需求、應標投標、評價論證、簽署合同、監(jiān)督檢查、驗收評估、成果轉化和糾偏追責等一系列程序和環(huán)節(jié)。同時，考慮到思想產品的無形性與知識產權特性，建議在論證與立項環(huán)節(jié)，可以采取有限范圍內的方案比選、引入用戶及同行專家評議，以及AB卷立項等方式，從而提高立項治理，降低串標、陪標等暗箱操作發(fā)生的概率。需要指出，無論是預先購買還是成果購買，政府和智庫都應遵循契約精神，注重對合同規(guī)定的研究內容的考核與執(zhí)行。對于體制內智庫而言，政府采購智庫成果的核心，是要廢除繁雜且?guī)捉�扭曲的發(fā)票報銷制度，把研究人員從雜事中解脫出來，通過合理運用聲譽機制對智庫發(fā)展形成軟性“約束”，逐步完善思想市場建設。


3.加大社會智庫的扶持力度
智庫登記/備案制度還將有助于打開中國智庫的“黑箱”，進一步明晰中國智庫的發(fā)展規(guī)模、結構、布局與瓶頸等重要信息，找到適宜的發(fā)展路徑，這對于如何更好地扶持社會智庫的發(fā)展，形成基于思想市場的智庫產業(yè)而言，顯得尤為關鍵。從美國智庫的發(fā)展經驗看，為了體現(xiàn)智庫的公益性特征，稅法501（c）（3）條款是智庫免稅的重要依據，對照來看，可加大對我國民非類社會智庫所得稅減免力度，這也是落實《意見》要求、落實公益捐贈制度的重要方面。然而與20多年前不同的是，目前真正制約社會智庫發(fā)展的不是資金問題，而是能否獲得與體制內智庫同等的參與治策的機會。從總體上來看，中國智庫的主體仍然是在體制內，為了進一步發(fā)揮好社會智庫的“鯰魚效應”，理應在規(guī)范運行、按要求登記/備案的基礎上，賦予其思想市場主體的無差別待遇，盡快研究調整《社會團體等級管理條例》中對社團類社會智庫發(fā)展的制約。


4.健全智庫成果的甄選機制
公平公正的成果甄別機制和廣泛深入的調查研究，是確保智庫成果質量的兩條有效途徑。建議在智庫成果甄選與評價方面納入用戶意見，參與智庫評價也是政府重視智庫建設、提升治理能力的重要表現(xiàn)。建議在智庫成果評審時，堅持貫徹評審專家的無關利益等原則；積極鼓勵智庫開展一線調研，樹立“無調研、不智庫”的理念，從項目管理流程上增設相應的征詢環(huán)節(jié)，以智庫列席、聽證會、專家座談會等形式，要求將智庫調研納入治策流程，在制度上確保智庫成果的批示、采納及應用情況能及時得到反饋，為更好地發(fā)揮智庫的資政作用創(chuàng)造適當條件。與此同時，也要防止政策研究的學術化傾向，在向高校和科研院所尋求理論支撐的同時，應加強對具有決策咨詢價值的學術研究進行持續(xù)跟蹤和政策轉化。


5.創(chuàng)新智庫人才的流動機制
通過建立健全中國特色的“旋轉門”制度，加強地方智庫資政能力相對較弱的問題，促進地方決策層與地方智庫之間的人員流動。地方智庫應積極吸納政府卸任官員從事政策研究，采用聘任制，聘請已退休但經驗豐富的政府官員繼續(xù)來智庫發(fā)揮余熱，帶領團隊；同時政府也應給智庫人員提供掛職、定期與政府負責人和政策規(guī)劃小組進行接洽等實際鍛煉機會，引導智庫人員了解治策過程，提供高質量的、切合實際問題的決策咨詢研究成果，真正發(fā)揮智庫的“思想庫”作用。堅持“以人為本”理念，用創(chuàng)新思維解決人員流動過程中產生的問題。


6.完善政府信息的公開機制
為了加強決策者與智庫之間的信息聯(lián)通，應倡導信息資源一定范圍內的共享。智庫類人才的培育需要融入公共治策的專業(yè)化實踐過程，不僅需要人員流動，而且更需要信息聯(lián)通。決策咨詢服務是“信息戰(zhàn)”“人腦戰(zhàn)”，一定范圍內政府信息資源的公開共享，對于智庫而言尤為重要，同時，智庫也要對準、貼近政府需求，在此基礎上，借助互聯(lián)網技術和大數(shù)據方法，提出具有前瞻性的決策咨詢報告。


總之，智庫建設不是“湊人數(shù)”“拉橫幅”“喊口號”，而是要從決策體制變革的高度，深刻理解中國特色新型智庫建設的歷史使命與時代意義。智庫建設無異于一場觸及利益再分配的改革，而且這場改革觸及政府的利益，最困難，也最有價值，智庫能否得以充分發(fā)展也從一個側面印證著改革的力度與成果。因此，中國特色新型智庫建設不僅需要政府自上而下大力推行，而且在制度構建上還應遵循先易后難的原則，循序漸進地把《意見》精神落到實處，應在充分總結國家高端智庫試點經驗的基礎上，不斷完善和豐富現(xiàn)有的決策咨詢體制機制，既要始終不渝地用于探索、大膽創(chuàng)新，又要結合國情、突出重擔，蹄疾而步穩(wěn)地推進中國智庫事業(yè)的發(fā)展。