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　　民國時期的政體轉(zhuǎn)型
　　“在20世紀(jì)，極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制。”而中國自辛亥革命以來的民國政體轉(zhuǎn)型歷程恰好印證了美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓（SamuelHuntington）的這一論斷。而將民國歷史放在政體轉(zhuǎn)型這一框架下來考察和討論，無疑是非常重要的。本文就試圖以20世紀(jì)民主轉(zhuǎn)型的普遍經(jīng)驗(yàn)為分析基礎(chǔ)，在經(jīng)驗(yàn)的立場上，發(fā)現(xiàn)民國時期政體轉(zhuǎn)型的制度軌跡，總結(jié)民國時期政體轉(zhuǎn)型的制度經(jīng)驗(yàn)。
　　20世紀(jì)初的政體轉(zhuǎn)型：從帝國專制到威權(quán)政體
　　在20世紀(jì)初全球第一波民主化浪潮中，辛亥革命迎來了遠(yuǎn)東第一共和在中國的誕生。從政治轉(zhuǎn)型的角度來看，辛亥革命是一次政體轉(zhuǎn)型的過程，中國經(jīng)歷了從帝國專制到威權(quán)政體的轉(zhuǎn)型。
　　關(guān)于威權(quán)政體，以研究威權(quán)政體著名的美國學(xué)者胡安·林茨（JuanJ.Linz）曾對威權(quán)政體提出定義，認(rèn)為威權(quán)政體“是有限的多元政治，但非責(zé)任政治；政治體系有一套精密的意識形態(tài)作為指導(dǎo)，但另有不同心態(tài)（指封閉心理結(jié)構(gòu)）；政治體系除在某一發(fā)展時期外，并沒有廣泛而深入的政治動員；只有一人或一小群人運(yùn)用政治體系的統(tǒng)治權(quán)，其權(quán)力雖缺乏明確界線，但實(shí)際運(yùn)用上卻可預(yù)測其范圍”。威權(quán)政體與專制政體是不同的，特別是它的有限的政治多元主義、有限的政治動員等特征。
　　中華民國建立以后，雖然民國初年（1912—1913年）與袁世凱死后的北京政府時期（1916—1928年），政治民主化程度超過后者，但是與當(dāng)時世界各主要民主國家相比較，其民主化形態(tài)仍然是初級的、有限的。
　　比如在政體制度行政與立法權(quán)力關(guān)系設(shè)計上，與當(dāng)時實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制的法國、英國不同的是，民初《臨時約法》賦予參議院同意權(quán)與彈劾權(quán)，但是政府缺乏制約議會的權(quán)力。在責(zé)任內(nèi)閣制國家里，當(dāng)政府與議會發(fā)生政爭時，政府擁有解散權(quán)，即有權(quán)提前解散議會，重新選舉立法機(jī)關(guān)。而《臨時約法》卻沒有規(guī)定解散權(quán)，形成政府缺乏反制議會能力的單向權(quán)力制約關(guān)系。在民國早期（1912—1928年）實(shí)際政治運(yùn)作中，解散權(quán)的制度性缺陷對政治轉(zhuǎn)型造成的消極影響是非常顯著的。當(dāng)國會與政府發(fā)生政爭時，作為政府的一方并不能合法地解散國會、依法重新舉行國會選舉，以此來解決政治沖突，最后采取的只能是非法的武力解散國會方式。無論是1913年總統(tǒng)袁世凱與國會圍繞《天壇憲法草案》產(chǎn)生爭執(zhí)，還是1916年至1917年國會與國務(wù)總理段祺瑞關(guān)于對德（國）宣戰(zhàn)案發(fā)生沖突，這一制度性缺陷都表現(xiàn)得非常明顯。有學(xué)者認(rèn)為：“歷史學(xué)家們經(jīng)常責(zé)備袁世凱破壞約法，但是臨時約法本身由于存在許多模糊不清的地方而備受批評。袁世凱不能控制內(nèi)閣，內(nèi)閣總理也不能。總理不是代表參議院多數(shù)黨，他不能控制預(yù)算或者是地方政府。參議院可以彈劾政府，但是政府并不能解散參議院�！彼�以立法與行政機(jī)關(guān)“萬一發(fā)生爭執(zhí)，雙方都沒有合法的手段來制約對方”。與其他幾部民國早期憲法或憲法草案不同的是，《臨時約法》在多數(shù)時期一直是扮演國家憲法的角色，發(fā)揮了實(shí)際作用，因此其制度性缺陷造成的實(shí)際影響是值得重視的。正如《劍橋世界近代史》的作者對民初政治的評論，“中國有了一個新政權(quán)，但是它依然缺少一個可行的政體”。
　　第一屆民國國會選舉也是如此。雖然選民人數(shù)急劇增長，總數(shù)達(dá)到3400多萬，比例超過當(dāng)時中國總?cè)丝诘?0%。但是在選舉資格方面，卻與20世紀(jì)初的普選潮流相抵觸，設(shè)定了種種限制。其中在財產(chǎn)資格方面,《眾議院議員選舉法》要求選舉人必須納直接稅兩元以上，或有價值500元以上的不動產(chǎn)。教育資格則規(guī)定選舉人應(yīng)具備小學(xué)以上學(xué)歷，或有與小學(xué)以上學(xué)歷相當(dāng)?shù)馁Y格�！安蛔R文字者”不得有選舉權(quán)及被選舉權(quán)，女性也完全被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。而在一戰(zhàn)前后，除法國外，當(dāng)時各主要民主國家均開始實(shí)行普選制度，取消在選舉資格方面的限制。在選舉方式上，國會眾議員是間接選舉制，分為初選舉、復(fù)選舉兩步。初選舉以縣為選區(qū)，選出初選當(dāng)選人。復(fù)選舉合并若干初選區(qū)為復(fù)選區(qū)，由初選當(dāng)選人選舉復(fù)選當(dāng)選人，即該復(fù)選區(qū)眾議員，這與當(dāng)時世界各國下院多采用的直接選舉制不同。
　　由此可見，雖然民國初年的中國經(jīng)歷了短暫的民主轉(zhuǎn)型，但是其進(jìn)程即使沒有被袁世凱非法中斷，以當(dāng)時的綜合條件，建立的至多是一種威權(quán)政治形態(tài)，只不過政治民主化的程度要超過袁世凱政府（1914—1916年）與南京國民政府時期的威權(quán)統(tǒng)治。
　　在民國早期，威權(quán)政體特征最為顯著的當(dāng)屬袁世凱統(tǒng)治時期。與傳統(tǒng)專制統(tǒng)治不同的是，袁世凱建立的制度類似二戰(zhàn)后南美國家阿根廷的“超總統(tǒng)制”威權(quán)政體。1914年頒布的《中華民國約法》規(guī)定大總統(tǒng)總攬統(tǒng)治權(quán)，國務(wù)卿、各部總長對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，總統(tǒng)擁有獨(dú)立任免權(quán)、緊急命令權(quán)、絕對否決權(quán)等超級權(quán)力。不過在形式上，還是構(gòu)建了一種行政監(jiān)督體制，如規(guī)定立法院有彈劾總統(tǒng)的權(quán)力，立法院議員五分之四以上出席，四分之三以上可決，即可彈劾總統(tǒng)。而參政院則應(yīng)總統(tǒng)之咨詢，審議重要政務(wù)。此外，參政院還擁有解散立法院的同意權(quán)、財政緊急處分權(quán)，并能公布立法院通過的法律、發(fā)緊急教令代替法律、推舉民國憲法起草委員、審定民國憲法案，還可以在立法院未成立前代行立法院職權(quán)。雖然這些制度設(shè)計只是徒具形式，但已經(jīng)不同于傳統(tǒng)皇權(quán)專制模式。
　　但是隨后袁世凱的稱帝卻是個致命錯誤。這一政治選擇，不僅引發(fā)中央與地方的護(hù)國戰(zhàn)爭與北洋集團(tuán)內(nèi)部的分裂，致使北京中央政府失去權(quán)威，而且導(dǎo)致一代政治強(qiáng)人在憂憤之中過早離世。畢竟袁世凱死時才57歲，對政治人物來說正當(dāng)盛年，而政治強(qiáng)人的權(quán)威是威權(quán)政體存續(xù)的關(guān)鍵。袁世凱死后，再也不存在一位全國性的政治強(qiáng)人，一個穩(wěn)定的威權(quán)統(tǒng)治也就無法建立起來。但即使如此，威權(quán)政體的重要特征，即有限民主的政治生態(tài)，在虛弱的北京政府時期依然是持續(xù)存在的。否則，就無法解釋五四運(yùn)動、新文化運(yùn)動成功的制度條件。
　　民國早期的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)表明，一國的民主轉(zhuǎn)型有可能過渡到威權(quán)或極權(quán)政治，這種失敗結(jié)局意味著民主崩潰的發(fā)生。民國初年民主轉(zhuǎn)型的結(jié)局，就是民主崩潰的一種形式。第一屆民國國會解散后，袁世凱統(tǒng)治時期的中國成了20世紀(jì)第一個民主轉(zhuǎn)型變成威權(quán)體制的國家。此后，再次經(jīng)歷短暫的民主轉(zhuǎn)型與自由化試驗(yàn)失敗之后，中國又開始了國民黨的威權(quán)統(tǒng)治。
　　不過，世界范圍內(nèi)各國民主化經(jīng)驗(yàn)告訴我們，民主化是一個艱難的過程。它不是一個直線過程，而是一個曲折復(fù)雜多變的過程。曾任北京政府國務(wù)總理的顏惠慶在自傳中檢討說：“在采用共和制政體中所表現(xiàn)出的急切心情和盲目熱情，說明我們并不真正懂得，一個共和國不可能在一天或一年中就成功建立起來，而是需要經(jīng)過幾十年的教育和準(zhǔn)備，因?yàn)楦鞣矫娴倪M(jìn)步，包括政治的進(jìn)步，并非可以跳躍式來完成，而是必須腳踏實(shí)地一步一步地去完成�！泵駠�著名外交家顧維鈞也在回憶民初政治轉(zhuǎn)型時強(qiáng)調(diào)：“民主不能在一夜之間產(chǎn)生�！泵裰鞅罎⑵鋵�(shí)是一種普遍與合理的政治現(xiàn)象。二戰(zhàn)前歐洲一些威權(quán)主義政權(quán)（如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙）和激進(jìn)主義威權(quán)政權(quán)（如法西斯意大利、納粹德國）的出現(xiàn)，都是各國民主化失敗的結(jié)果。
　　威權(quán)政體轉(zhuǎn)型的失�。捍笠唤y(tǒng)與新中國的建立
　　與當(dāng)代中國政治發(fā)展所處的國際環(huán)境不同的是，民國時期的中國一直面臨救亡圖存的巨大現(xiàn)實(shí)困境，特別是國民政府長期陷于對日抗戰(zhàn)的泥淖之中。惡劣的國際環(huán)境，直接導(dǎo)致國內(nèi)四分五裂的局面長期存在。蔣介石雖然稱得上是領(lǐng)袖人物，但是與毛澤東相比較，才干當(dāng)然是“略輸文采”。更重要的還是時空環(huán)境不佳：南京國民政府十年建設(shè)稍有起色，就遭到了日本的毀滅性入侵；到了抗戰(zhàn)結(jié)束，又面臨強(qiáng)大的政治對手中共的挑戰(zhàn)，表面風(fēng)光的國民政府其實(shí)已經(jīng)是“強(qiáng)弩之末”。在這種狀態(tài)下，任何試圖完成威權(quán)政體向民主轉(zhuǎn)型的努力，都幾乎是不可能的。典型的事例就是國民政府在憲政改革方面的兩次努力。第一次是從1936年至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)。1936年5月1日，立法院討論通過《中華民國憲法草案》，5月5日由國民政府明令宣布，時稱“五五憲草”。隨后公布《國民大會組織法》《國民大會代表選舉法》，各省進(jìn)行了國民大會代表選舉(部分省區(qū)未完成)。原定于1936年11月12日召開國民大會制定憲法，正式宣布結(jié)束“訓(xùn)政”。后又宣布大會推遲一年改在1937年11月12日召開。不料1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，“制憲國大”籌備工作被迫中斷�？箲�(zhàn)時期雖然有國民參政會與憲政運(yùn)動，不過由于身處西南大后方，其影響都是局部性的。
　　從政體制度特色來看，“五五憲草”具有濃厚的威權(quán)色彩。雖然作為立法機(jī)關(guān)的國民大會權(quán)力較多，包括選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)、罷免總統(tǒng)和副總統(tǒng)、修改憲法、復(fù)決立法院提出的憲法修正案等，但是“五五憲草”確定的政體制度仍然是一種“強(qiáng)總統(tǒng)制”。總統(tǒng)有人事任免權(quán)、緊急命令權(quán)、緊急處分權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)、法律公布權(quán)、戒嚴(yán)解嚴(yán)權(quán)、赦免權(quán)、榮賞權(quán)、立法復(fù)議權(quán)等十種權(quán)力。如有關(guān)人事任免權(quán)的規(guī)定，與1914年《中華民國約法》很相似：總統(tǒng)在人事任免上是獨(dú)立的，任命行政院長不必經(jīng)過國民大會同意，行政院長對總統(tǒng)負(fù)責(zé)而不是對國民大會負(fù)責(zé)，行政、司法、考試三院院長也由總統(tǒng)任命。而緊急命令權(quán)與緊急處分權(quán)行使更是自由，憲草規(guī)定“總統(tǒng)有發(fā)布緊急命令及為緊急處分之權(quán)”“總統(tǒng)得召集五院院長會議解決關(guān)于兩院以上事項，及總統(tǒng)交議事項”，沒有要求總統(tǒng)在行使緊急命令權(quán)和緊急處分權(quán)時必須事先征得立法機(jī)構(gòu)的同意，只是規(guī)定應(yīng)該經(jīng)過行政會議的議決與立法院的追認(rèn)。
　　第二次憲政改革是在抗戰(zhàn)之后。1946年11月15日，“制憲國大”在南京召開，制定正式憲法。當(dāng)時提交大會議決的憲法草案是政協(xié)會議版本，就是各黨派及無黨派對“五五憲草”多次修改后的最終版本�！爸茟棁�大代表”由十年前選出的代表和新增補(bǔ)的代表組成。雖然中共和民盟（民社黨除外）拒絕出席，但“制憲國大”超過法定人數(shù)，屬合法大會�！爸茟棁�大”經(jīng)過激烈、廣泛的討論和審查，在12月25日通過《中華民國憲法》，并決定1947年12月25日為行憲日。
　　《中華民國憲法》通過后，民國進(jìn)入“行憲”，即實(shí)行憲政階段。主要內(nèi)容包括：由全國人民直接普選產(chǎn)生國大代表和立法委員，由各省、市參議會間接選出監(jiān)察委員，再由國大代表選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)。1947年1月1日，國民政府公布《中華民國憲法》，于同年12月25日正式施行，史稱1947年《民國憲法》。1947年3月21日相繼公布《行憲國民大會組織法》、《行憲國民大會代表選舉罷免法》、《總統(tǒng)、副總統(tǒng)選舉罷免法》、《立法委員選舉罷免法》、《監(jiān)察委員選舉罷免法》和《五院組織法》。經(jīng)過積極的普選籌備，1947年11月21日至23日，全國除山東、新疆外，舉行了國大代表的直選。1948年1月22日至23日，國民黨統(tǒng)治區(qū)舉行立法委員直選。5月8日第一屆立法委員集會南京國民大會堂，并選出孫科與陳立夫?yàn)檎�、副院長。1948年3月29日至5月1日，剛剛當(dāng)選的國民代表大會代表聚會南京，召開“行憲國大”，蔣介石、李宗仁分別當(dāng)選總統(tǒng)、副總統(tǒng)。
　　民國時期著名憲法學(xué)者陳茹玄認(rèn)為1947年民國憲法對于“五五憲草”改善之處頗多。“如對人民之自由權(quán)利采用積極保護(hù)方式，取消‘非依法律不受限制’原有之字句。并嚴(yán)定中央限制該項自由之立法范圍，以防濫用立法權(quán)，剝奪人民之權(quán)利�！绷⒎ㄎ瘑T改由民選，使地方民意與國家立法機(jī)關(guān)息息相通，更好地代表民意，“立法院不致有官僚化或政府機(jī)關(guān)化之弊”。省長不由中央指派，而由各省人民直接選舉，使地方人民有選擇行政管理人員的自由。明定司法院為解釋憲法的機(jī)關(guān)，“使司法院成為類似美國之大理院為‘憲法之保護(hù)人’，提高司法之地位”。遺憾的是，這次憲政改革又因國民政府內(nèi)戰(zhàn)的失敗而告終。
　　其實(shí)，對于內(nèi)憂外患的民國來說，當(dāng)務(wù)之急仍然是完成國家統(tǒng)一的使命，“統(tǒng)一”壓過“轉(zhuǎn)型”。國共在1946年到1949年的內(nèi)戰(zhàn)，其實(shí)已經(jīng)演變成為新的王朝統(tǒng)一戰(zhàn)爭。最后形成的金觀濤、劉青峰先生所稱的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，不過是大一統(tǒng)局面的再次形成。不過，這次建立的是新型的中共體制，而不是傳統(tǒng)的帝國專制體制。當(dāng)然，如果沒有1937年以后的對日抗戰(zhàn)，中共力量的復(fù)蘇是極其艱難的，這樣經(jīng)過二三十年的國民黨威權(quán)統(tǒng)治，中國從20世紀(jì)四五十年代開始民主轉(zhuǎn)型也是有可能的，無論是國民黨的“軍政—訓(xùn)政—憲政”的政治規(guī)劃，或是后來在臺灣的實(shí)踐，都是很好的歷史注腳。
　　在這個意義上講，民國時期的各個階段，基本上均屬于威權(quán)政體模式，中國初步完成了威權(quán)政體的轉(zhuǎn)型。但是中日戰(zhàn)爭與國共內(nèi)戰(zhàn)，中斷了威權(quán)政治在中國的發(fā)展，并使得民主轉(zhuǎn)型的前景成為泡影。
　　“威權(quán)民主”與民國政體轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)