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第一章　公共管理心理學概論
【本章學習導讀】
1.掌握公共管理心理學的基本概念與重要理論。
2.了解公共管理心理學的研究對象與研究方法。
3.掌握心理學的基本概念。
【課前案例】
2011年3月，日本東岸近海海底地震，引發(fā)海嘯，導致次生災難――核輻射與核污染，作為鄰國，中國也受到了核輻射與核污染的威脅，就在我國政府與國內各界有關組織積極監(jiān)控各地空氣、水中的輻射粒子濃度，并及時發(fā)布信息的時候，一個謠言在國內部分省市迅速傳播：食鹽可以防輻射。于是多地發(fā)生搶鹽風潮，一些不法商人趁機囤積居奇，哄抬物價，超市里鹽被搶購光了，就有人開始搶購醬油，參與搶購的很多人根本不知道可以防輻射的是碘，只是看到別人在搶購，又聽說可以防輻射，就唯恐落后地擠入搶購人群。各地政府迅速采取了一系列的應對措施，如通過應急管理系統(tǒng)發(fā)布了科學預防輻射的知識，通過正式媒體發(fā)布關于市場管理的信息，并積極組織食鹽貨源以保證供應等，民眾的恐慌心理得到疏導，一場社會風波得以平息，留下的只是“日本人是大核民族，中國人是鹽荒子孫”的坊間笑談。（本章作者撰寫）
人類社會的歷史就是經(jīng)濟、政治、文化的總發(fā)展史，從某種意義上來說，也是公共管理的發(fā)展史，從氏族部落到現(xiàn)代國家，尋求民族公共利益、豐富全民生活一直是人類社會管理的目標，即使在奴隸社會、封建社會與資本主義社會中，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者唇齒相依的客觀現(xiàn)實，也促使社會管理者要盡可能考慮民眾的利益，而不只是統(tǒng)治者的利益。全體的公共利益與個體的私人利益長期博弈，促進了人與人之間經(jīng)濟政治利益的協(xié)調及文化心理的變遷。心理學的研究表明，人的心理是腦的功能，是外部世界在頭腦中的反映，它決定了人的行為。因而人所處的外部世界時刻影響著人的心理，而人的心理又時刻影響著自身及群體的行為，進而影響著整個外部世界。人類社會的公共管理水平就是在與民眾心理的互動下，不斷取得進步與發(fā)展的。
第一節(jié)　公共管理心理學的基本界定
公共管理是對國家與社會公共事務的管理，因其特殊的重要地位，成為當代國家間競爭的核心軟實力之一。在國內，公共管理學科的發(fā)展還處于幼年階段，對公共管理心理學的研究更是剛剛起步，我們的研究工作將成為提高國內公共管理水平、提升公共管理質量的一次有益探索，也是將最新心理學研究成果與國內公共管理實踐相結合的一次積極嘗試。
一、研究公共管理心理學的意義
公共管理作為現(xiàn)代人類社會管理的重要領域，是在其現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境中發(fā)展演進的，對其產(chǎn)生重大影響的生態(tài)要素主要有憲政結構、社會資源和文化因素。作為對社會經(jīng)濟狀況的全面反映，這三大因素分別從法律與制度體系、管理效率與效益，以及深層次的心理意識層面對公共管理產(chǎn)生著持續(xù)而深刻的影響。作為人類的創(chuàng)造物，文化對公共管理的影響處于最基礎的地位，也是最活躍的要素，社會資源次之，憲政結構則是范圍最狹窄、最正式化的部分。
廣義的文化是人類一切物質與精神產(chǎn)物的積累，狹義的文化主要指精神產(chǎn)物的積累，“它包括一國居民中當時盛行的態(tài)度、信仰、價值觀和技能”（加布里埃爾?A.阿爾蒙德和小G.賓厄姆?鮑威爾，2007），也是民眾的時代心理與行為的集合，“文化也是目前人們正在進行的變革國家政府的努力當中之核心環(huán)節(jié)”（Brudneyetal.，2000）。從公共管理的視角，文化就是同公共管理可能直接或間接地產(chǎn)生聯(lián)系的個體或群體的心理、行為模式、價值判斷與態(tài)度傾向等。
在民主化程度日益提升的當代，民眾心理可以顯著地影響公共組織的政策抉擇與行動績效，從而對公共管理工作提供重要支持或提出重大挑戰(zhàn)。在進行公共事務管理與改革時，管理者與改革者就不僅要考慮經(jīng)濟基礎，還要考慮文化因素的影響，人們的政治信仰、參政習俗，對政府的認識、對權威的看法，傳統(tǒng)文化背景下已經(jīng)形成的群體心理特征，新時代正在形成的心理變遷動向等，這些因素都會對公共管理活動的開展產(chǎn)生極大影響，而且常常超過經(jīng)濟因素的影響（因為經(jīng)濟因素的影響需要通過公共文化與社會心理來傳達與執(zhí)行），決定著一個國家公共管理的績效高低與改革成敗。
因此，我國公共管理的研究，要從起步階段就注意引入心理學的最新研究成果，運用心理學的理論、方法分析研究公共管理領域有別于其他管理領域的獨特心理問題和各種現(xiàn)實矛盾，發(fā)現(xiàn)并總結其中的獨特規(guī)律，豐富公共管理理論體系，科學指導我國的公共管理實踐。
二、當前我國公共管理中重大的心理問題
（一）公共管理實施主體的心理問題
1.組織層面
目前，我國正處于改革的深水區(qū)，經(jīng)濟改革取得顯著成效，政治體制改革、行政管理體制改革也將深入推進，社會變革大，民眾的心理波動也大，社會管理難度顯著增加，公共管理的主體面臨著一系列新的問題和壓力。以政府機構為例，整個行政管理組織的決策質量、執(zhí)行能力、工作效率，以及組織活力、組織文化等方面的問題越來越突出，表現(xiàn)為某些部門、某些地區(qū)、某些層面的行政組織“服務效能低下、行政決策失誤、公共權力濫用、公共財政浪費、職務腐敗嚴重”等；以非營利組織為例，民眾對善款使用、人員廉潔、工作效率等方面的問題的高度關注，顯示出國民對福利慈善機構管理的不信任與質疑。
2.個體層面
從個體層面考察，公共管理與服務的工作者是具體心理問題的載荷體與責任體，如公務員隊伍的工作倦怠問題已對國家公共事務管理造成了較嚴重的負面影響，主要癥狀有工作積極性和工作效率低下、官僚作風與脫離群眾情況嚴重、人際沖突增加、缺乏合作、身心素質較弱等。
可見，現(xiàn)實的公共管理實踐發(fā)展已經(jīng)提出了必須盡快加強公共管理心理學研究的客觀要求，通過本學科的研究，我們可以尋找公務員心理問題的預防、診斷與解決的理論與方法，通過工作生活質量改善計劃、行政管理文化塑造、職業(yè)能力培訓輔導、公共組織管理變革、領導藝術學習修煉等戰(zhàn)略和方法，有效地預防公共管理者的職業(yè)心理問題，優(yōu)化公務員個體和群體的心理素質，最大限度地開發(fā)工作潛能；并通過建立有效的干預機制，對已出現(xiàn)心理問題的人員給予專業(yè)性的咨詢和治療，使公共管理者能夠以健康的身心狀態(tài)完成國家賦予的工作任務，促進公共管理良性運作，確保我國完成好深化改革的歷史任務，建設和諧社會。
（二）公共管理服務對象的心理問題
1.群體層面
我國現(xiàn)處于社會轉型的關鍵階段，前期改革中積累的矛盾日漸凸顯，而且由于社會階層之間的價值觀、世界觀與人生觀有所不同，對傳統(tǒng)文化的繼承及對外來文化的理解也不同，加之維權意識與民主覺悟日益提高，任何可能引發(fā)關于“公平”、“正義”、“價值”討論的事件都會備受關注。民眾普遍缺乏安全感（人作為生物體而具有的典型心理傾向）及轉型期特有的不滿足感，就會對社會事件的消極方面反應敏感，甚至過激，使得可能導致社會不穩(wěn)定的因素增加。
2.個體層面
高速發(fā)展的經(jīng)濟，導致快節(jié)奏的工作生活方式，中國人成為全球公認的“最努力工作的人”，但超負荷的工作、生活壓力導致的亞健康也成為困擾全社會的問題，城市白領的緊張焦慮、情緒壓抑，與農(nóng)民工的缺乏勞動安全保障、惡性職業(yè)疾病侵害等問題糾集在一起，無論腦力勞動者還是體力勞動者，面對人生理想藍圖與現(xiàn)實狀況之間的差距，都產(chǎn)生了無助感與脆弱感，個體抑郁度與焦慮度較高�！�
閱讀資料：
我國1億人有心理問題，其中，嚴重精神病患者有1600萬人，在疾病排名中已超過心腦血管、呼吸系統(tǒng)及惡性腫瘤而躍居首位。每年有28.7萬人死于自殺，200萬人自殺未遂，即每2分鐘就有9人自殺，其中8人未遂。10萬人中有22.2人自殺，我國已經(jīng)成為高自殺率國家。1個人自殺，平均會使6個家人和朋友受到很深的傷害（徐景安，2010）。
“富士康跳樓事件”、“藥家鑫事件”等引發(fā)人們對社會的深層次思考，也反映出當前國家公共事務管理必須高度關注民眾心理（群體層面與個體層面）的發(fā)展變化，公共管理心理學就是要服務于公共管理事務的實踐，用已有的研究成果指導管理，并在社會管理中發(fā)展與提煉新的理論與方法，以豐富自身�！�
三、公共管理心理學的定義與研究范疇（一）公共管理心理學的定義公共管理心理學是關于公共管理活動中人的心理、行為的科學，以個體心理為基礎，以群體心理為重點，分析公共管理活動中人的心理行為反應，在具體的歷史與社會環(huán)境的情境中進行解釋，并探索提高公共管理效率、效益的心理機制的建立與完善。
國家與社會是由個體組成的，個體既受國家與社會的影響，又影響國家與社會，公共管理是國家與社會管理中保障全民公共福利、促使公共利益的重要管理活動，任何一個人都是公共管理活動的參與者，只是在某項活動中分配的角色不同，但始終處于｛管理者，被管理者｝這個集合。個體通過自身的參與，影響著公共管理的質量與水平，也影響著公共管理的變革路徑與發(fā)展趨勢，而社會環(huán)境對其行為的反饋，也反作用于其心理。以網(wǎng)絡反腐為例，網(wǎng)民強大的搜索與信息曝光能力，使得一些腐敗分子無處遁形，因互聯(lián)網(wǎng)的運用普及而新產(chǎn)生的網(wǎng)絡監(jiān)督渠道彌補了先前社會監(jiān)督中的不足，提升了社會對公共利益執(zhí)行者的監(jiān)督質量，積極作用是主要的。但是網(wǎng)絡信息良莠不齊，且有部分低素質網(wǎng)民故意制造危言聳聽的虛假信息以吸引公眾的注意，往往導致消極情感的負面信息過度傳播。例如，對個別腐敗分子的批評泛化為對整體公務組織的消極評價，不利于行政組織積極高效地推進行政管理工作。因此，公共管理心理學要重點研究在公共管理活動中，人們是怎樣相互影響的，要研究促進公共管理活動中管理者與被管理者之間良性的心理影響與行為應答的途徑與方法，解答現(xiàn)實問題，剖析民眾心理，減少群際摩擦，降低管理成本，提高公共管理的效率和效益。